Membangun Admministrasi Pemerintah Daerah di Atas Logika

Indonesia merupakan negara yang menganut paham ”welfare state” atau negara kesejahteraan. Implikasinya negara harus terlibat aktif dalam kegiatan masyarakat dan memberikan kekuasaan lebih pada lembaga eksekutif. Secara teoritis, lembaga eksekutif adalah lembaga pelaksana kebijakan yang dibuat oleh lembaga legistafif. Akan tetapi, secara praktisnya di Indonesia ini, eksekutif memiliki kewenangan ganda yang mencakup dua lembaga tersebut, yaitu kekuasaan eksekutif dan legislatif. Konsekuensi dari praktek tersebut adalah memperkuat posisi eksekutif yang mengakibatkan munculnya diskresi yang sekarang dikenal dengan ”empowering”.

Berdasarkan paham welfare state atau negara kesejahteraan, negara berusaha untuk mengatur segala urusan publik yang menyangkut dengan kebutuhan masyarakat. Namun dilihat dari kondisi geografis Indonesia dengan kultur atau budaya yang beragam maka akan lebih efektif dan efisien apabila ada penyerahan kewenangan dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah. Hal tersebut dapat bertujuan untuk memudahkan pelayanan yang diberikan negara pada masyarakat serta untuk meningkatkan kesejahteraan rakyat Indonesia maka dibentuk sebuah sistem pemerintahan desentralisasi. Sistem pemerintahan desentralisasi ini merupakan penyerahan wewenang dari pemerintah pusat ke pemerintah daerah. Di sini desentralisasi di bagi menajdi dua, yaitu desentralisasi politik (devolusi) dan desentralisasi administrasi (dekonsentrasi).

Devolusi (political decentralization) merupakan pelepasan fungsi-fungsi tertentu dari pemerintah pusat untuk membuat satuan pemerintah baru yang tidak dikontrol secara langsung. Dalam devolusi tidak ada hirarki antara pemerintah daerah satu dengan pemerintah daerah lainnya karena yang menjadi dasar adalah koordinasi dan sistem saling hubungan antara satu unit dengan unit lain secara independen dan timbal balik. Dalam political decentralization, daerah dapat mengambil kebijakannya sendiri. Sehingga terjadi tarik ulur urusan pemerintahan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah. Minimnya kepercayaan pusat atas kemampuan pemerintah daerah terhadap kapabilitas dalam mengurus urusan pemerintah daerah sehingga otonomi tidak dapat dijalankan secara maksimal.

Penyerahan kewenangan dari pusat kepada daerah menjadi tidak logis manakala kewenangan pemerintah seharusnya berkurang namun dalam prakteknya urusan pemerintah tetap atau bisa juga bertambah. Kewenangan pemerintah pusat bertambah apabila pemerintah pusat masih tetap mengawasi urusan pemerintah daerah. Pada dasarnya pemerintah daerah tidak bisa lepas dari control dari pemerintah pusat atau sebaliknya, bahwa pemerintah pusat tidak bisa menyerahkan 100% urusan pemerintahan kepada daerah. Urusan pemerintahan yang menyangkut kepentingan bangsa dan Negara dilaksanakan secara sentralisasi, atau sepenuhnya tanggung jawab dari pemerintah pusat. Sedangkan urusan-urusan local, yang secara logis beragam sesuai dengan geografis dan kulturalnya diserahkan pada pemerintah daerah.

Pengawasan yang dilakukan oleh pemerintah pusat disini bukan bersifat mengekang atau membatasi tapi bertujuan untuk memperkuat otonomi.[1] Oleh karena itu pemerintah pusat melakukan pengawasan dan pembinaan agar pelaksanaan otonomi daerah sesuai dengan peraturan perundang-undangan. Pembinaan dilakukan oleh pemerintah pusat kepada kepala daerah atau wakil kepala daerah, anggota DPRD, perangkat daerah, pegawai negeri sipil daerah, kepala desa, perangkat desa, dan anggota badan permusyawaratan desa. Pembinaan tersebut meliputi koordinasi pemerintah antar susunan pemerintahan, pemberian pedoman dan standart pelaksanaan urusan pemerintahan, pemeberian bimbingan, konsultasi urusan pemerintahan, pendidikan dan pelatihan, perencanaan, penelitian dan pengembangan, pemantauan, dan evaluasi pelaksanaan urusan pemerintahan.

Perencanaan atas penyelenggaraan pemerintahan daerah meliputi perencanaan jangka panjang, perencanaan jangka menengah, dan perencanaan tahunan. Adapun prosedur perencanaan di era otonomi ini menggunakan dua pendekatan, yaitu pendekatan bottom up dan pendekatan top-down. Dari dua pendekatan tersebut jelas berbeda sistematika pembuatan perencaan pembangunan. Botoom up adalah perencanaan yang dilakukan dari bawah ke atas, yaitu dimulai dari musyawarah pembangunan dusun (Musbangdus) dan akhirnya sampai ke Rakorbangnas (Rapat Koordinasi Pembangunan Nasioal). Sedangkan perencanaan dengan pendekatan top-down adalah perencanaan yang dimulai dari atas ke bawah, mulai dari pembahasan oleh MPR diikuti dengan penyusunan PROPERNAS oleh pemerintah pusat untuk memberikan arahan mengenai tujuan, kebijakan, dan program pembangunan nasional. Diikuti dengan penyusunan Renstra dan Repeta. Semua pemerintah daerah diharuskan membuat POLDAS (Pola Dasar Pembangunan) sebagai induk yang menggabungkan visi, misi, arah dan pembangunan daerah dalam jangka menengah dan jangka panjang. Dan akhirnya pemerintah daerah membuat PROPERDA (Program Pembangunan Daerah), Renstrada, dan Repetada untuk lima tahun ke depan,

Sedangkan Penelitian, pengembangan, pemantauan, dan evaluasi atas penyelenggaraan pemerintahan daerah meliputi kewenangan, kelembagaan, kepegawaian, keuangan, pengelolaan asset, Lembaga Pemerintah Non Departemen (LPND), pelayanan public, dan kebijakan daerah. Dalam pelaksanaan urusan pemerintahan daerah, pemerintah tersebut pemerintah pusat memberikan standart atau standarisasi program. Pedoman atau standart urusan pemerintahan yang disusun oleh Menteri Negara atau Pimpinan Pemerintah Non Departemen setelah dikoordinasikan dengan Menteri Dalam Negeri.

Dari wacana di atas, yang dapat kita simpulkan adalah bahwa kewenangan pemerintah pusat akan lebih bertambah. Karena selain pemerintah pusat mengurus urusan yang vital, semua urusan pemerintahan yang menyangkut kepentingan berbangsa dan  bernegara, pemerintah pusat juga berperan dalam urusan pemerintahan daerah. Disitu ada peran pengawasan dan pembinaan yang dilakukan oleh pemerintah pusat kepada pemerintah daerah yang sifatnya lebih rumit dan cakupannya luas. Kewenangan yang dimilki oleh pemerintah daerah juga dapat dikatakan bertambah karena pemerintah daerah punya wewenang dalam mengurus, mengatur dan menata pemerintahannya sendiri, meskipun masih ada pengawasan dan pembinaan dari pusat. Inilah yang menjadi ketidaklogisan penyerahan wewenang di era otonomi daerah ini. Sehingga dapat dikatakan bahwa pelaksanaan otonomi daerah di Indonesia ini tidak dijalankan secara sepenuhnya atau Otonomi Berat Sebelah (otonomi setengah hati).

---

[1] Hanif  Nurcholis, Administrasi Pemerintah Daerah,  hal  9.3

KEADAAN PANCAGATRA DI WILAYAH PERBATASAN INDONESIA-MALAYSIA

BAB I : PENDAHULUAN

A.    LATAR BELAKANG

Indonesia adalah negara besar dilihat dari jumlah penduduk maupun luas wilayahnya dan jumlah pulaunya. Indonesia mempunyai penduduk lebih dari 210 juta jiwa dan mempunyai 17 ribu lebih pulau. Betapa sulitnya menjaga dan merawat pulau sebanyak itu. Jangankan merawat memberi nama saja tidak mudah. Banyak pulau-pulau di Indonesia yang masih belum memiliki nama. Betapapun berat tugas merawat dan menjaga Indonesia Raya itu Pemerintah dan segenap komponen bangsa harus tetap berkomitmen untuk melaksanakannya demi keutuhan NKRI.

Untuk menjaga keutuhan NKRI tidaklah mudah, banyak masalah-masalah baik intern maupun ekstern dalam usaha menjaga keutuhan NKRI.[1] Masalah wilayah perbatasan negara merupakan salah satu persoalan yang krusial dalam NKRI karena ancaman-ancaman dapat datang dari luar dan melalui wilayah perbatasan. Pada tahun 2002, Indonesia telah  kehilangan Pulau Sipadan dan Pulau Ligitan yang berubah status menjadi wilayah Negara Malaysia. Tahun 2005 wilayah Ambalat, dan akhir-akhir ini pada tahun 2011 juga dengan kasus yang sama juga yaitu persengketaan Camar Bulan, Kalimantan Barat.

Sebagai negara berdaulat, Indonesia tentunya memiliki strategi perbatasan untuk mengantisipasi berbagai potensi ancaman yang mungkin terjadi. Namun beberapa melihat banyaknya kasus dan ancaman keamanan yang terjadi di wilayah perbatasan negara, seperti sengketa perbatasan, penyelundupan dan pelanggaran kedaulatan, tampaknya terdapat sejumlah persoalan di sana. Awalnya, persoalan pengelolaan wilayah perbatasan negara hanya menjadi salah satu isu sensitif politik dan pertahanan, terutama dalam hal mempengaruhi kerjasama atau ketegangan bilateral antara dua negara yang memiliki wilayah berbatasan langsung. Seiring dengan perkembangan zaman, banyak masalah-masalah sosial lain yaitu keadaan sosial, ekonomi, sosial budaya, ideologi, pertahanan dan keamanan. Atau disingkat dengan Pancagatra.

Dalam mini paper ini akan menganalisa tinjauan keadaan Pancagatra yang ada di wilayah perbatasan Indonesia-Malaysia secara detail. Hal ini akan relevan jika dikaitkan dengan Sistem Administrasi Negara Republik Indonesia yang saat ini kasus-kasus sengketa perbatasan wilayah menjadi perhatian publik.

B.     RUMUSAN MASALAH

Dari latar belakang tersebut maka dapat dirumuskan masalah yaitu:

“Bagaimana keadaan Pancagatra (sosial budaya, ekonomi, politik, pertahanan keamanan, dan ideologi) yang berada di daerah perbatasan Indonesia-Malaysia bisa mempengaruhi sistem administrasi negara INDONESIA?”

Demikian rumusan masalah yang akan dibahas dalam mini paper ini.

BAB II : ANALISIS

Sistem adminitrasi negara berinteraksi dengan berbagai sistem lain seperti politik, ekonomi, sosial budaya, ideologi, hankam, di samping dengan ekosistem seperti faktor geografi, demografi, dan kekayaan alam.[2] Semua itu disebut sebagai faktor lingkungan atau ekologi yang mempengaruhi sebuah sistem. Lingkungan dapat mempengaruhi sebuah sistem. Jadi sistem harus berubah sesuai dengan lingkungan yang ada di suatu masyarakat maupun di suatu wilayah. Sebagai contoh lingkungan dapat mempengaruhi sistem administrasi adalah banyaknya kasus-kasus sosial di wilayah perbatasan yang membuat pemerintah mengambil sebuah keputusan untuk merubah sistem admnistrasi yang ada.

Pemerintah membuat Badan Pengelola Kawasan Perbatasan, khusus untuk pengelolaan kawasan perbatasan Indonesia-Malaysia. Pada tahun 2007 Departemen Pertahanan Keamanan membentuk sebuah badan Otorita Pembangunan Batas Negara Indonesia-Malaysia di Kalimantan yang bertanggungjawab kepada Presiden RI. Hal ini membuktikan bahwa lingkunganlah yang memaksa untuk merubah sebuah sistem atu menciptakan sebuah sistem baru demi kelancaran penyelenggaraan pemerintahan negara.

Dalam artikel yang ditulis oleh Atep Afia Hidayat (Badan Otorita Perbatasan Negara: 2011) selain menyangkut pembentukan Badan Otorita yang menangani aspek perencanaan, pengembangan dan pengawasan kawasan perbatasan, baik dalam dimensi ekonomi, sosial, pemerintahan, maupun pertahanan dan keamanan, aspek yang perlu diperhatikan lagi adalah pembangunan infrastruktur fisik, peningkatan kemampuan pertahanan, maupun berbagai stimulant ekonomi rakyat.

Menurut Marnixon, kawasan perbatasan selama ini hanya menampakkan keterbelakangan dan terisolasi, sehingga perlu ada terobosan baru dengan berbagai kebijakan khusus yang bersifat nasional, karena kawasan tersebut merupakan bangian integral dari NKRI yang menempati khusus sebagai show window bangsa.[3] Sebagian besar kawasan perbatasan Indonesia merupakan kawasan tertinggal dengan sarana dan prasarana sosial dan ekonomi yang terbatas. Akibatnya, wilayah perbatasan menjadi daerah yang tidak tersentuh dinamika pembangunan dan masyarakatnya menjadi miskin, sehingga secara ekonomi wilayah ini berorientasi kepada negara tetangga.

Indonesia yang kurang memperhatikan pulau-pulau di wilayah perbatasan dapat dijadikan peluang Malaysia untuk merebut dan mengkalaim wilayah yang kurang diperhatiakn tersebut sebagai wilayah Malaysia. Salah satu buktinya adalah hilangnya Pulau Sipadan dan Ligitan. Menurut Said (2002) Salah satu pertimbangan Mahkamah Internasional dalam memutuskan sengketa Pulau Sipadan dan Ligitan adalah soal kepedulian. Indonesia dinilai lalai dalam megelola kedua pulau itu sejak tahun 1950. Sementara Malaysia dengan berbagai trik berusaha mengelola kedua pulau itu. Diantaranya dengan membuka penangkaran penyu dan membangun motel-motel bahkan mempromosikannya. Mengomentari kekalahan tersebut Mantan Menteri Luar Negeri RI, Prof. Dr. Muladi mengatakan lepasnya kedua pulau tersebut karena Deplu RI menganggap persoalan tersebut sepele.[4]Indonesia yang kurang tanggapkah apakah Malaysia yang serakah. Yang jelas Indonesia bersikap apatis terhadap pembangunan dan pengelolaan di wilayah perbatasan.

Selama ini mungkin di wilayah perbatasan, masyarakatnya tidak terdata dalam sensus penduduk, keberadaannya sulit diketahui, atau bahkan belum memiliki Kartu Tanda Penduduk. Usaha perbaikan sistem administrasi kependudukan sangat mendesak untuk segera dilakukan. Program pemberlakuan Kartu Tanda Penduduk (KTP) Nasional dapat dijadikan alternatif solusi. Disamping efektif karena KTP berlaku seumur hidup, program itu menjadikan setiap warga negara tidak akan pernah ganti nomor KTP walaupun dia pindah tempat tinggal di kota lain di Indonesia. Cara ini akan mempermudah mengontrol keberadaan serta status setiap WNI tetapi tidak mudah diemplementasikan. Hampir bisa dipastikan penomoran KTP dalam satu kabupaten atau kecamatan tidak akan berurutan. Hal ini tentu menyulitkan pengelolan file-file di komputer maupun pengarsipan berkas di kabupaten atau kecamatan. Program KTP nasional akan berjalan baik jika benar-benar didukung pengarsipan yang handal baik secara elektronik maupun manual.

Pengaruh administrasi negara terhadap sosial budaya dapat ditelusuri melalui program-program pembangunan sosial budaya yang dilancarkan oleh pemerintah yang diimplementasikan oleh administrasi negara.[5] Program modernisasi desa, program-program di bidang seni budaya, program pendidikan, program kesehatan dan keluarga berencana dan program-program lainnya yang telah direalisasikan di Indonesia mungkin tidak terjangkau di wilayah perbatasan. Pemerintah harus membuat program khusus untuk wilayah perbatasan yang jelas keadaan masyarakatnya jelas berbeda dengan wilayah non perbatasan.

Ternyata dampak kurangnya proses pembangunan di daerah perbatasan juga menyebabkan keterbatasan akses transportasi dan komunikasi, membuat para warga Indonesia lebih mudah untuk mengakses kemajuan di negara tetangga, membuat warga Indonesia lebih akrab dengan perkembagan politik di Malaysia daripada di Jakarta. Secara politik, jelas hal ini akan mematikan rasa nasionalisme dan tidak menutup kemungkinan munculnya gerakan separatisme dan keinginan untuk bergabung dengan Malaysia. Potensi itu mungkin saja timbul karena kesamaan suku, bahasa, adat istiadat di wilayah perbatasan Indonesia-Malaysia khususnya di daerah Kalimantan.

Keadaan politiknya saja digambarkan seperti itu. Apakah juga berdampak pada ideologi warga yang ada di wilayah perbatasan Indonesia-Malaysia? Menurut saya, Pancasila sebagai ideologi dan falsafah hidup bangsa Indonesia telah diterima secara baik oleh masyarakat di perbatasan. Hingga saat ini belum terlihat anasir-anasir yang tidak menerima atau berusaha merubah ideologi negara diseluruh wilayah perbatasan Kalimantan. Belum ada gerakan separatisme yang menjadi isu-isu di wilayah perbatasan khususnya di Kalimantan. Menurut Pamudji (1983 : 99) bahwa untuk mencegah adanya polusi ideologi asing  terhadap ideologi Nasional Pancasila dapat dilakukan melalui usaha-usaha administrasi negara melalui pelajaran moral pancasila di sekolah-sekolah (Dasar, Menengah, dan Perguruan Tinggi). Perlu adanya pembekalan ideologi Pancasila yang maksimal di daerah perbatasan agar nilai-nilai Pancasila tidak luntur dan terjajah dengan idelogi Malaysia.

Ideologi Nasional Pancasila mempunyai pengaruh terhadap kedudukan, peranan, dan fungsi militer atau pertahanan dan keamanan di Indonesia.[6] Dalam bidang pertahanan dan keamanan saya rasa sangat terbatas. Apalagi keamanan pada wilayah maritim yang kurang diperhatikan oleh Indonesia. Hal ini menjadi isu nasional. Apalagi aksi pencurian ikan (illegal fishing) di wilayah Batam, meski beberapa kali tertangkap oleh instansi pengaman di negeri ini tapi tetap saja Indonesia kalah karena sistem pertahanan dan keamanannya yang kurang memadai di seluruh wilayah perbatasan. Selain itu, saya melihat kondisi peralatan pengaman (Alutsista) kita sangat kurang, sehingga dengan sangat leluasa mereka masuk dan melakukan intervensi terhadap petugas kita yang jelas-jelas masih berada di teritorial wilayah Indonesia. Waktu pemerintahan Soekarno hingga saat ini yang perlu diperhatikan tidaklah pertahanan keamanan di darat saja. Keamanan di wilayah maritim juga menjadi esensi bagi pemerintah supaya tidak ada lagi pengklaiman budaya lokal, wilayah maupun pencurian sumber daya alam di wilayah kita.

Indonesia-Malaysia perlu merundingkan dan membuat sebuah sistem yang jelas dan tegas terhadap batas-batas wilayah di antara keduanya. Dengan adanya suatu aturan yang telah disepakati dan disetujui oleh kedua negara yang mana aturan tersebut bersifat mengikat, diharapkan tidak ada lagi kasus-kasus seperti yang akhir-akhir ini terjadi dan menjadi isu publik dan merugikan salah satu negara. Seperti yang kita ketahui, akhir-akhir ini banyak kapal malaysia yang berlayar dan mengambil ikan di perairan Indonesia secara ilegal. Sebenarnya aparat AL mengetahui bahwa kapal Malaysia sering melanggar aturan dan mengambil sumber daya laut yang ada di Indonesia, namun Indonesia tidak mampu mengejar dan menghakimi kapal Malaysia, hal ini disebabkan karena kurangnya perhatian pemerintah Indonesia terhadap keamanan maritim. Sehingga sarana serta fasilitas yang ada di pertahanan maritim Indonesia masih minim, dan jelas mempunyai kualitas yang rendah dibanding negara-negara tetangga. Padahal keamanan maritim Indonesia ini penting, kenapa saya bilang begitu? Karena sebagian besar wilayah Indonesia merupakan wilayah maritim, dua per tiga wilayah Indonesia merupakan wilayah mritim. Indonesia merupakan negara besar dibanding negara tetangga seperti Malaysia, Singapura, Brunai Darussalam.

Yang menjadi persoalan hingga saat ini adalah mengapa Indonesia yang mempunyai wilayah luas justru mengalami ketertinggalan? Negara tetangga yang justru mempunyai wilayah yang sempit bisa mengalami kemajuan yang signifikan dalam jangka waktu yang singkat dikarenakan, mereka lebih memperhatikan keamanan negaranya, baik keamanan yang ada di wilayah daratan maupun keamanan yang ada di wilayah maritim. Maju tidaknya suatu negara bergantung pada keamanan di negara tersebut. Mengapa saya katakan demikian? Karena dengan adanya keamanan yang menjamin maka perputan sistem pemerintahan, sistem ekonomi, sistem politik, ideologi, sistem sosial budaya yang ada di negara tersebut dan segala sesuatu yang ada di negara tersebut dapat terlaksana dengan baik dan tujuan negara yaitu mencapai suatu keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia dapat terlaksanan dengan mudah. Demikianlah keadaan sosial atau pancagatra di daerah perbatasan yang mempengaruhi sistem administrasi negara.

BAB III : PENUTUP

A. KESIMPULAN

Dari analisis di atas dapat diambil kesimpulan sebagai berikut:

Ø  Sistem harus berubah sesuai dengan lingkungan yang ada di suatu masyarakat maupun di suatu wilayah, contoh Departemen Pertahanan Keamanan membentuk sebuah badan Otorita Pembangunan Batas Negara Indonesia-Malaysia di Kalimantan yang bertanggungjawab kepada Presiden RI yang bertujuan untuk menangani aspek perencanaan, pengembangan dan pengawasan kawasan perbatasan, baik dalam dimensi ekonomi, sosial, pemerintahan, maupun pertahanan dan keamanan. Selain itu aspek yang perlu diperhatikan lagi adalah pembangunan infrastruktur fisik, peningkatan kemampuan pertahanan, maupun berbagai stimulant ekonomi rakyat.

Ø  Wilayah perbatasan menjadi daerah yang tidak tersentuh dinamika pembangunan dan masyarakatnya menjadi miskin dan jauh dari standart sejahtera. Mungkin saja penduduknya tidak terdata dalam sistem kependudukan RI. Atau tidak tahu sama sekali apa yang disebut dengan hidup sehat dan sejahtera.

Ø  Kurangnya pembangunan di wilayah perbatasan berdampak pada sistem politik dan ideologi di sana. Ideologi akan mempengaruhi sistem pertahanan dan keamanan suatu negara.

Ø  Keadaan sosial (sosial budaya, ekonomi, politik, ideologi, dan hankam) saling mempengaruhi satu sama lain. Dan menyebabkan suatu sistem administrasi negara dapat berubah sesuai keadaan tersebut.

B. SARAN

Ø  Bagi pemerintah sebaiknya lebih memperhatikan daerah-daerah di wilayah perbatasan agar sistem sosial yang ada di wilayah perbatasan agar tidak dipandang bahwa wilayah perbatasan menjadi ikon yang selalu terisolasi dan tertinggal jauh oleh wilayah yang bukan termasuk wilayah perbatasan.

Ø  Sistem administrasi di wilayah perbatsan seharusnya dibuat sedemikian rupa sesuai kebutuhan dan keadaan di wilayah perbatasan tersebut agar tujuan negara sesuai sila kelima (keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia) dapat tercapai.

Ø  Adanya batas-batas wilayah yang tegas antara NKRI dan negara tetangga khusunya Malaysia agar tidak ada lagi kasus-kasus yang meresahkan masyarakat.

---

[1] Soeprapto, Cita Negara Persatuan Indonesia, hal. 54

[2] LAN, Sistem Administrasi Negara Republik Indonesia, hal. 2

[3] Marnixon, Konsepsi Hukum dalam Pengaturan dan Pengelolaan Wilayah Perbatasan Antarnegara, hal. 218

[4] Diambil dari artikel Sofyan Said, Kasus Sipadaan dan Ligitan: Cermin Manajemen Kenegaraan Kita, Republika, 13 Desember 2002

[5] Pamudji, Ekologi Administrasi Negara, hal 133

[6] Ibid, hal 13

PENGERTIAN LEMBAGA DAN ORGANISASI

PENGERTIAN LEMBAGA

DAN ORGANISASI

 

U

ntuk dapat memahami dengan baik konsepsi dan teori tentang Pengembangan Kelembagaan, maka pada kesempatan pertama ini perlu kiranya dimengerti apa itu “lembaga” dan “organisasi”, perbedaan di antara keduanya, serta pelembagaan sebagai proses yang menghubungkannya.

A.     Pengertian Lembaga

Istilah “lembaga”, menurut Ensiklopedia Sosiologi diistilahkan dengan “institusi” --sebagaimana didefinisikan oleh Macmillan-- adalah merupakan seperangkat hubungan norma-norma, keyakinan-keyakinan, dan nilai-nilai yang nyata, yang terpusat pada kebutuhan-kebutuhan sosial dan serangkaian tindakan yang penting dan berulang.[1]

Sementara itu, Adelman & Thomas dalam buku yang sama mendefinisikan institusi sebagai suatu bentuk interaksi di antara manusia yang mencakup sekurang-kurangnya tiga tingkatan.  Pertama, tingkatan nilai kultural yang menjadi acuan bagi institusi yang lebih rendah tingkatannya.  Kedua, mencakup hukum dan peraturan yang mengkhususkan pada apa yang disebut aturan main (the rules of the game).  Ketiga, mencakup pengaturan yang bersifat kontraktual yang digunakan dalam proses transaksi.  Ketiga tingkatan institusi di atas menunjuk pada hirarki mulai dari yang paling ideal (abstrak) hingga yang paling konkrit, dimana institusi yang lebih rendah berpedoman pada institusi yang lebih tinggi tingkatannya.[2]

Pengertian lain dari lembaga adalah “pranata”.  Koentjaraningrat misalnya, lebih menyukai sebutan pranata, dan mengelompokkannya ke dalam 8 (delapan) golongan, dengan prinsip penggolongan berdasarkan kebutuhan hidup manusia.  Kedelapan golongan pranata tersebut adalah sebagai berikut:[3]

(a)         pranata-pranata yang bertujuan memenuhi kebutuhan kehidupan kekerabatan, yang disebut dengan kinship atau domestic institutions;

(b)         pranata-pranata yang bertujuan untuk memenuhi kebutuhan hidup manusia, yaitu untuk mata pencaharian, memproduksi, menimbun, mengolah, dan mendistribusi harta dan benda, disebut dengan economic institutions.  Contoh: pertanian, peternakan, pemburuan, feodalisme, industri, barter, koperasi, penjualan, dan sebagainya;

(c)          pranata-pranata yang bertujuan memenuhi kebutuhan penerangan dan pendudukan manusia supaya menjadi anggota masyarakat yang berguna, disebut educational institutions;

(d)         pranata-pranata yang bertujuan memenuhi kebutuhan ilmiah manusia, menyelami alam semesta di sekelilingnya, disebut scientific institutions;

(e)          pranata-pranata yang bertujuan memenuhi kebutuhan manusia menyatakan rasa keindahan dan untuk rekreasi, disebut aesthetic and recreational institutions;

(f)           pranata-pranata yang bertujuan memenuhi kebutuhan manusia untuk berhubungan dengan Tuhan atau dengan alam gaib, disebut religious institutions;

(g)         pranata-pranata yang bertujuan memenuhi kebutuhan manusia untuk mengatur kehidupan berkelompok secara besar-besaran atau kehidupan bernegara, disebut political institutions.  Contoh dari institusi politik di sini adalah pemerintahan, demokrasi, kehakiman, kepartaian, kepolisian, ketentaraan, dan sebagainya; dan

(h)         pranata-pranata yang mengurus kebutuhan jasmaniah dari manusia, disebut dengan somatic institutions.

Hendropuspito lebih suka menggunakan kata institusi daripada lembaga.  Menurutnya institusi merupakan suatu bentuk organisasi yang secara tetap tersusun dari pola-pola kelakuan, peranan-peranan dan relasi sebagai cara yang mengikat guna tercapainya kebutuhan-kebutuhan sosial dasar.  Unsur penting yang melandasi sebuah institusi menurut Hendropuspito dapat dilihat dari unsur definisi sebagai berikut:[4]

-        Kebutuhan sosial dasar (basic needs)

         Kebutuhan sosial dasar terdiri atas sejumlah nilai material, mental dan spiritual, yang pengadaannya harus terjamin, tidak dapat dipengaruhi oleh faktor-faktor kebetulan atau kerelaan seseorang.  Misalnya: kebutuhan sandang, pangan, perumahan, kelangsungan jenis/keluarga, pendidikan, kebutuhan ini harus dipenuhi.

-        Organisasi yang relatif tetap

         Dasar pertimbangannya mudah dipahami, karena kebutuhan yang hendak dilayani bersifat tetap.  Memang harus diakui bahwa apa yang dibuat oleh manusia tunduk pada hukum perubahan, tetapi berdasarkan pengamatan dapat dikatakan bahwa institusi pada umumnya berubah lambat, karena pola kelakuan dan peranan-peranan yang melekat padanya tidak mudah berubah.

-        Institusi merupakan organisasi yang tersusun/terstruktur

         Komponen-komponen penyusunnya terdiri dari pola-pola kelakuan, peranan sosial, dan jenis-jenis antarrelasi yang sifatnya lebih kurang tetap.  Kedudukan dan jabatan ditempatkan pada jenjang yang telah ditentukan dalam struktur yang terpadu.

-        Institusi sebagai cara (bertindak) yang mengikat

         Keseluruhan komponen yang dipadukan itu dipandang oleh semua pihak yang berkepentingan sebagai suatu bentuk cara hidup dan bertindak yang mengikat.  Mereka menyadari bahwa kegiatan-kegiatan yang dilakukan dalam suatu institusi harus disesuaikan dengan aturan institusi.  Pelanggaran terhadap norma-norma dan pola-pola kelakuan dikenai sanksi yang setimpal.  Dalam institusi keterikatan pada norma dan pola dianggap begitu penting bahkan diperkuat dengan seperangkat sanksi demi tercapainya kelestarian dan ketahanan secara kesinambungan.

Sementara Sulaeman Taneko mendefinisikan institusi dengan adanya norma-norma dan kebutuhan-kebutuhan masyarakat dalam institusi tersebut.  Institusi merupakan pola-pola yang telah mempunyai kekuatan tetap dan aktivitas untuk memenuhi kebutuhan haruslah dijalankan atas atau menurut pola-pola itu.[5]

Norman T. Uphoff, seorang ahli sosiologi yang banyak berkecimpung dalam penelitian lembaga lokal, menyatakan sangat sulit sekali mendefinisikan institusi, karena pengertian institusi sering dipertukarkan dengan organisasi. 

..… institutions are complexes of norms and behaviors that persist over time serving collectivelly valued purposes.[6]

Institusi atau lembaga merupakan serangkaian norma dan perilaku yang sudah bertahan (digunakan) selama periode waktu tertentu (yang relatif lama) untuk mencapai maksud/tujuan yang bernilai kolektif (bersama) atau maksud-maksud lain yang bernilai sosial.

Dari berbagai definisi di atas, dapat diambil kesimpulan bahwa lembaga itu tidak hanya organisasi-organisasi yang memiliki kantor saja tetapi juga aturan-aturan yang ada di masyarakat dapat dikategorikan sebagai suatu lembaga.  Beberapa contoh lembaga yang banyak dijumpai di perdesaan misalnya aturan dalam pinjam-meminjan uang atau perkreditan, ketentuan dalam jual beli hasil pertanian, aturan-aturan dalam sewa-menyewa, kaidah-kaidah dalam bagi hasil, dan sebagainya.

B.      Perbedaan Lembaga/Kelembagaan dengan Organisasi

Amitai Etzioni mengatakan bahwa masyarakat terdiri organisasi-organisasi, dimana hampir dari semua dari kita melewati masa hidup dengan bekerja untuk kepentingan organisasi.  Dengan demikian organisasi adalah suatu unit sosial (pengelompokan sosial) yang sengaja dibentuk dan dibentuk kembali dengan penuh pertimbangan dalam rangka mencapai tujuan tertentu.  Namun untuk mendefinisikan organisasi dapat dilakukan dengan berbagai macam cara.  Hal ini karena organisasi merupakan sesuatu yang abstrak, sulit dilihat namun bisa dirasakan eksistensinya.[7]

         Secara umum, definisi organisasi merupakan rangkaian kegiatan kerjasama yang dilakukan beberapa orang dalam upaya mencapai tujuan yang ditetapkan.  Peter M. Blau & W. Richard Scott mendefinisikan bahwa organisasi itu memiliki tujuan dan memiliki sesuatu yang formal, ada administrasi staf yang biasanya eksis dan bertanggung jawab serta adanya koordinasi dalam melaksanakan kegiatan anggotanya.[8]

S.B. Hari Lubis & Martani Huseini (1987:1) mendefinisikan organisasi sebagai satu kesatuan sosial dari sekelompok manusia yang saling berinteraksi menurut suatu pola tertentu sehingga setiap anggota organisasi memiliki fungsi dan tugasnya masing-masing, yang sebagai satu kesatuan mempunyai tujuan tertentu dan mempunyai batas-batas yang jelas, sehingga bisa dipisahkan secara tegas dari lingkungannya.[9]

Selanjutnya, menurut Lubis & Huseini terdapat 3 (tiga) pendekatan yang lazim digunakan dalam menganalisis organisasi, yaitu: (1) pendekatan Klasik, (2) pendekatan Neo-Klasik, dan (3) pendekatan Moderen atau pendekatan Sistem.  Pertama, pendekatan Klasik, yang menurut pandangan Taylor lebih menekankan akan efisiensi organisasi dalam mencapai tujuan.  Dalam pendekatan ini peran pekerja dipisahkan dari peran manajer.  Pekerja diklasifikasikan pada satu bidang yang hanya bertugas melaksanakan pekerjaan saja, sedangkan manajer bertugas mengelola metode kerja yang sebaiknya digunakan.  Akibatnya, pekerja merasa seperti mesin yang dikuras tenaganya untuk melaksanakan tugas-tugas organisasi.

Kedua, pendekatan Neo-Klasik. lebih menekankan akan pentingnya hubungan antarmanusia (human relations) bagi keberhasilan suatu organisasi dan kurang memperhatikan struktur pembagian tugas, wewenang, dan tanggungjawab organisasi.  Interaksi sosial atau human relations ini akan memunculkan kelompok-kelompok nonformal dalam suatu organisasi yang memiliki norma sendiri dan berlaku serta menjadi pegangan bagi seluruh anggota kelompok.  Norma kelompok ini berpengaruh terhadap sikap maupun prestasi anggota kelompok.  Interaksi sosial ini perlu diarahkan sehingga dapat membantu pencapaian tujuan-tujuan organisasi.

Ketiga, pendekatan Moderen, yang menekankan pentingnya faktor lingkungan yang dapat mempengaruhi dan dipengaruhi organisasi, dimana organisasi merupakan bagian dari lingkungannya.  Keterbukaan dan ketergantungan organisasi terhadap lingkungannya menyebabkan bentuk organisasi harus disesuaikan dengan lingkungan dimana organisasi itu berada.

         Dalam sudut pandang yang lain, organisasi dipandang sebagai wadah berbagai kegiatan dan sebagai proses interaksi antara orang-orang yang terdapat di dalamnya.  Sondang P. Siagian misalnya, menyebutkan bahwa organisasi sebagai wadah melihat organisasi sebagai struktur yang memiliki jenjang hirarki jabatan manajerial, berbagai kegiatan operasional, komunikasi yang digunakan, informasi yang digunakan serta hubungan antarsatuan kerja.[10]  Kemudian organisasi sebagai wadah, melihat pemilihan dan penggunaan tipe organisasi tertentu, apakah bertipe lini, lini dan staf, fungsional, matrik, dan panitia.  Kemudian organisasi dipandang sebagai suatu proses interaksi memiliki anggapan bahwa keberhasilan satuan-satuan kerja di dalam organisasi dalam melaksanakan tugasnya, sangat dipengaruhi interaksi antaranggota, satuan-satuan kerja serta organisasi dengan lingkungannya.

Untuk meneliti sebuah organisasi, tidak terlepas dari keberadaan institusi.  Menurut Talcott Parson, masyarakat itu merupakan kumpulan individu yang membawa budaya masing-masing dengan membentuk lembaga atau institusi sendiri.[11]  Menurutnya, sistem-sistem sosial yang ada di masyarakat itu dapat dilihat sebagai suatu organisasi, yang apabila akan diteliti akan dilihat pula nilai-nilai yang ada pada lembaga serta aturan-aturan yang mengikat individu.  Kemudian diimplementasikan nilai-nilai adaptasi, prosedur serta norma atau pola-pola pada suatu organisasi.  Lebih lanjut, konflik pada suatu subsistem dalam organisasi menurut analisis Parson akan mempengaruhi subsistem lainnya. Untuk ini perlu ada kesetimbangan diantara semua subsistem.[12]

Kemudian, Robert Presthus[13] mengatakan bahwa pada sebuah organisasi besar akan ditemukan spesialisasi, hierarki, status, efisiensi, rasionalisasi, dan kooptasi.  Spesialisasi terjadi pada tenaga kerja, hierarki pada bagan organisasi yang dimulai pada paling atas hingga paling bawah, status dibuat untuk melihat adanya tanggungjawab, rasa hormat, rasa istimewa yang dimiliki pada posisi hierarki.  Kooptasi adalah kecenderungan para elit memberi tanda sesuatu dengan alat untuk menjaga monopoli.  Dalam ukuran organisasi besar juga sangat tergantung pada volume kerja, sumber modal, banyaknya pelanggan dan klien, dan luas tanah pada aktivitasnya.  Sementara efisiensi dalam hal ini merupakan hal yang terpenting bagi organisasi untuk dapat bertahan.

Bila dilihat dari perspektif ekonomi, Donn Martindale mengatakan bahwa besarnya organisasi sangat dipengaruhi oleh tiga hal, yaitu pembagian tenaga kerja, hubungan formal, dan rasionalisasi.[14]  Pertama, pembagian tenaga kerja, menurut teori organisasi klasik akan meningkatkan efisiensi.  Namun ketika mesin-mesin digunakan membantu tugas manusia, skill akan berpengaruh dalam menggerakkan mesin-mesin tersebut.  Organisasi besar membutuhkan adanya spesialisasi.

Kedua, hubungan formal, dimana individu yang menjadi anggota dalam suatu organisasi saling berinteraksi yang bersifat formal.  Sifat formal dalam hubungan ini diakibatkan adanya hirarki jabatan yang mengatur jalannya suatu organisasi.  Birokrasi di dalam organisasi berdampak pada tingkah laku individu dalam berhubungan.  Artinya birokrasi di dalam organisasi ini akan mengatur pola hubungan tingkah laku individu dalam berinteraksi.

Ketiga, rasionalitas, yaitu bagaimana suatu organisasi memandang sesuatu secara rasional.  Misalnya hubungan antara tenaga kerja dengan beban kerja yang harus dilaksanakan, peningkatan kapabilitas individu untuk meningkatkan skill sebagai upaya menjalankan tugas-tugas organisasi.

Dengan demikian, untuk meneliti sebuah kelompok, menurut Martindale harus melihat kegiatan yang dihasilkan kelompok tersebut, yang meliputi: pengambilan keputusan, komunikasi, penyelesaian tugas, dan pembagian hasil pada suatu kelompok.[15]  Kegiatan-kegiatan ini merupakan rangkaian kegiatan suatu organisasi dalam upaya untuk memenuhi kebutuhan anggotanya.  Dengan demikian di dalam suatu lembaga ini terkandung prinsip-prinsip ekonomi.

Walaupun organisasi membutuhkan adanya pola-pola perilaku yang membawa keefektifan suatu organisasi[16], namun definisi lembaga di atas, dapat dilihat adanya perbedaan organisasi dengan lembaga atau institusi.  Menurut Uphoff, organisasi merupakan struktur yang mengakui dan menerima adanya peranan.[17]  Organisasi bergerak pada bidang formal dan informal dimana struktur yang ada, dihasilkan dari adanya interaksi diantara peranan yang semakin kompleks.

Dari kedua definisi di atas dapat dilihat bahwa lembaga hadir untuk memenuhi kebutuhan satu kelompok manusia dan bukan kebutuhan perorangan.  Naluri manusia yang membutuhkan orang lain untuk berinteraksi, seperti misalnya ketertarikan terhadap seks pada diri manusia, yang mengakibatkan manusia untuk hidup berkelompok.  Ada tua dan muda serta laki-laki dan perempuan yang secara harfiah manusia membutuhkan bantuan orang lain.  Kemudian akan terjadi aksi sosial, tingkah laku sosial di dalam kelompok, sehingga tercipta suatu lembaga yang memenuhi kebutuhan seks manusia.  Begitu pula akan lembaga-lembaga lain yang hadir di sekitar masyarakat itu sendiri.

Pembahasan ini lebih menitikberatkan pada sebuah lembaga yang dalam memenuhi kebutuhan anggotanya, menggunakan prinsip-prinsip organisasi.  Sebagaimana yang dikemukakan oleh Martindale bahwa lembaga atau institusi merupakan suatu pola hubungan yang dicerminkan oleh kelompok, dimana melihat hubungan tingkah laku manusia yang telah terorganisasi pada sebuah kelompok.[18] Untuk melihat hubungan tingkah laku tersebut, tidak dapat dilakukan dengan melihat tingkah laku satu orang atau beberapa orang sebagai sampel.  Hal ini karena pada sebuah kelompok terdiri dari beberapa individu yang memiliki karakter yang berbeda dan individu ini saling mempengaruhi sehingga tidak dapat berdiri sendiri.  

Terlalu banyak orang yang mencampuradukkan pengertian dan pemahaman tentang kelembagaan (institution) dan organisasi (organization/institute).  Karena itu begitu banyak pula orang atau badan pelaksana pembangunan yang menyatakan akan melakukan “pengembangan kelembagaan” tetapi ternyata (yang dilakukan) hanyalah membentuk satu organisasi baru di komunitas dalam rangka proyek itu. 

Kekeliruan pemahaman seperti ini telah menjadi sangat umum sehingga organisasi dan kelembagaan juga dimengerti secara “salah kaprah” di mana-mana.  Hal ini pulalah yang mengakibatkan pengembangan kelembagaan diterjemahkan secara salah kaprah menjadi pembentukan organisasi.  Berulangkali kekeliruan ini dilakukan oleh badan-badan dan organisasi pelaksana pembangunan (baik lembaga donor, pemerintah, maupun lembaga swadaya masyarakat), terutama dalam pelaksanaan pembangunan yang berhubungan langsung dengan suatu warga.

Kekeliruan fatal dan klasik ini diantaranya dicontohkan oleh Tumpal M.S. Simanjuntak dalam kasus pembentukan organisasi Lembaga Ketahanan Masyarakat Desa (LKMD) dan Lembaga Musyawarah Desa (LMD).[19]  Seperti kita ketahui, kedua organisasi tersebut dibentuk berdasarkan Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974 tentang Pokok-pokok Pemerintahan Di Daerah, Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1979 tentang Pokok-pokok Pemerintahan Desa, dan Keputusan Presiden Nomor 28 Tahun 1980 tentang Penyempurnaan dan Peningkatan Fungsi Lembaga Sosial Desa menjadi Lembaga Ketahanan Masyarakat Desa, yang kemudian diterjemahkan lebih lanjut oleh Keputusan Menteri Dalam Negeri (Permendagri) Nomor 27 Tahun tentang Susunan Organisasi dan Tata Kerja Lembaga Ketahanan Masyarakat Desa (LKMD).

Kenyataannya, setelah sekian puluh tahun, ternyata tidak ada ketahanan apapun yang telah terlembagakan di masyarakat desa/kelurahan.  Krisis ekonomi yang terjadi sejak pertengahan tahun 1997 yang memporakporandakan ketahanan masyarakat baik di perdesaan maupun di perkotaan telah menjadi bukti paling sahih betapa pembentukan organisasi LKMD/LMD telah menjadi instrumen yang keliru dalam rangka mengembangkan kelembagaan ketahanan masyarakat desa --termasuk di dalamnya ketahanan ekonomi.

Dalam konteks Pengembangan Kelembagaan, hal yang seharusnya dilakukan sedikitnya harus mencakup upaya memberikan pemahaman yang benar terhadap istilah organisasi (organization/institute), kelembagaan (institution), dan juga pelembagaan atau melembagakan (institutionalization/ institutionalizing). 

Norman T. Uphoff, salah seorang penggagas People-Centered Development Forum mengajukan definisi sederhana yang membedakan antara organisasi (organization) dengan kelembagaan (institution) sebagai berikut:[20]

Organizations are structures of recognised and accepted roles. Institutions are complexes of norms and behaviours that persist over time by serving collectively (socially) valued purposed.

(Organisasi adalah struktur peran yang telah dikenal dan diterima.  Kelembagaan/pranata adalah serangkaian norma dan perilaku yang sudah bertahan –atau digunakan-- selama periode waktu tertentu --yang relatif lama-- untuk mencapai maksud/tujuan bernilai kolektif/ bersama atau maksud-maksud yang bernilai sosial).

Ada beberapa tipe kelembagaan (pranata).  Ada kelembagaan yang bukan organisasi (institutions that are not organizations), ada kelembagaan yang juga merupakan organisasi (institutions that are organizations), dan organisasi yang bukan kelembagaan (organizations that are not institutions). 

Gambar 1.

Kelembagaan dan Organisasi

 

        

         Penjelasaan lebih rinci tentang pemahaman terhadap kelembagaan dan organisasi mengacu pada Gambar 1 di atas diuraikan dengan contoh-contoh sebagai berikut:[21]

R   Sebuah Bank dapat disebut sebagai organisasi karena di dalamnya terdapat struktur peran-peran yang telah dikenal dan diakui.  Ada peran Kepala (Direktur), ada peran Bagian Kredit, ada peran Bagian Pelayanan Nasabah (Customer Service), dan sebagainya.

Sebagai kelembagaan (institution), Bank sebagai penyedia jasa untuk melakukan “simpan-pinjam” uang, penggunaan jasa Bank sudah menjadi norma dan perilaku masyarakat luas yang memiliki dan memerlukan uang.  Karenanya Bank adalah kelembagaan yang juga organisasi.

R   Undang-undang Perbankan sebagai suatu kelembagaan (institution) dalam rangka penyediaan pelayanan jasa keuangan sudah menjadi kebutuhan bersama suatu kelompok warga, bahkan masyarakat dunia.  Berbagai aturan dan tata cara yang diatur di dalam undang-undang itu telah menjadi norma dan perilaku umum dalam kegiatan simpan-pinjam uang.

Tetapi Undang-undang Perbankan tidak memiliki Ketua (Direktur), Kepala Bagian, dan sebagainya.  Karena itu Undang-undang Perbankan dalam hal ini adalah kelembagaan (institution) yang bukan organisasi.

R   Kelompok arisan ibu-ibu di suatu Rukun Tetangga (RT) adalah sebuah organisasi karena di dalamnya ada struktur peran yang telah dikenal dan diakui oleh para peserta arisan itu.  Kelompok arisan tersebut dapat bubar (tidak diteruskan keberadaannya) setelah semua anggota mendapat giliran memperoleh uang arisan. Karenanya, dan terutama atas pertimbangan persistensinya, sebuah kelompok arisan sebagaimana digambarkan di atas belum dapat disebut sebagai suatu kelembagaan (institution).

Menyimak penjelasan di atas (terutama butir ketiga), sebuah organisasi suatu saat dapat saja menjadi kelembagaan, tetapi itu baru terwujud jika fungsi dan peran organisasi itu dalam kaitannya dengan kepentingan warga, diakui secara luas sebagai suatu norma dan perilaku bersama.  Dengan demikian, dan jikapun diinginkan, agar suatu organisasi dapat menjadi kelembagaan (institution), diperlukan waktu cukup lama hingga aturan dan tata cara menyalurkan dan memperoleh pelayanan dari organisasi itu diakui secara luas sebagai norma dan perilaku bersama (kolektif) sebagaimana yang dicontohkan pada Bank.  Organisasi yang juga adalah kelembagaan seperti halnya Bank adalah Kepolisian, Kejaksaan, Pengadilan, misalnya.

Dalam tataran praktis, ketika masyarakat sudah mulai memberi istilah “plesetan” untuk LKMD (Lalu Ketua Makan Duluan) dan untuk KUD (Ketua Untung Duluan), maka sesungguhnya kedua organisasi “bentukan top-down” tersebut dengan sendirinya telah dinyatakan gagal mengembangkan norma dan perilaku positif dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat banyak.  Karenanya keduanya tidak lagi atau mungkin tidak pernah layak disebut sebagai suatu kelembagaan (institution).

Jika suatu organisasi pada akhirnya diharapkan akan dilembagakan maka upaya yang harus dilakukan haruslah merupakan suatu proses pelembagaan (institutionalizing) yang digambarkan pada bahasan berikutnya.

C.     Pelembagaan atau Institusionalisasi

Perlu diingat bahwa tidak semua pelembagaan selalu berarti positif.  Sebagai contoh, pelembagaan birokrasi di mana-mana telah melahirkan berbagai persoalan yang tidak sedikit.  Persoalan inefisiensi, kelambanan pelayanan, proses dan mekanisme yang bertele-tele dan berbiaya tinggi, korupsi, sampai krisis kepercayaan yang sangat luas di berbagai negara adalah akibat dari pelembagaan birokrasi.

Sebuah organisasi suatu saat dapat saja menjadi suatu lembaga dengan melalui proses pelembagaan atau institusionalisasi.  Organisasi dapat terinstitusionalisasi dengan beberapa persyaratan, diantaranya (a) adanya norma yang dihayati masyarakat sebagai anggotanya, (b) organisasi ini memberikan keuntungan bagi anggotanya, serta (c) adanya stabilitas dan kapabilitas untuk memecahkan masalah yang dihadapi.  Jika demikian, dan jikapun diinginkan agar suatu organisasi dapat menjadi kelembagaan, diperlukan waktu cukup lama hingga aturan dan tata cara menyalurkan dan memperoleh pelayanan dari organisasi itu diakui secara luas sebagai norma dan perilaku bersama (kolektif).

Norma-norma yang ada di masyarakat, mempunyai kekuatan mengikat yang berbeda-beda.  Soerjono Soekanto membedakan kekuatan mengikat norma-norma ini dengan empat pengertian, yaitu: cara (usage), kebiasaan (folkways), tata kelakuan (mores), dan adat istiadat (customs).[22]  Sedangkan pelembagaan suatu norma pada suatu organisasi lebih lanjut menurut Soekanto dapat dilakukan apabila norma-norma itu telah (a) diketahui, (b) dipahami, (c) ditaati, dan (d) dihargai.[23]

Norma yang ada di suatu organisasi bila baru pada tingkatan diketahui anggotanya maka tingkat pelembagaannya paling rendah.  Namun, norma itu dikatakan telah dimengerti jika ukurannya masing-masing anggota mengetahui hak dan kewajiban dan menjalankan organisasi sesuai dengan ketentuan organisasi.  Tahapan norma yang ditaati dapat dilihat dari peningkatan dari tahap pemahaman akan hak dan kewajiban yang mentaati segala ketentuan yang berlaku.  Kemudian bila telah ditaati, maka norma itu akan berkembang dengan adanya penghargaan akan norma yang berlaku di tengah-tengah masyarakat atau organisasi.

Gambar 2.

Proses Pelembagaan (Institutionalizing)

 

Secara lebih ringkas Simanjuntak menyebutkan beberapa langkah yang dilakukan dalam proses institusionalisasi atau pelembagaan, yaitu:[24]

(a)         norma dan perilaku baru dikembangkan dan disepakati bersama;

(b)         norma dan perilaku baru tersebut diperkenalkan dan diujicobakan;

(c)          jika norma dan perilaku baru tersebut dirasakan bermanfaat, akan memperoleh pengakuan (legitimasi) dari warga;

(d)         pengakuan atas manfaat norma dan perilaku itu akan mengundang penghargaan dari warga.  Penghargaan dalam hal ini dipahami sebagai adanya upaya warga untuk melindungi dari perilaku menyimpang dan tindakan pelanggaran, sehingga selalu ditaati secara swakarsa; dan

(e)          norma dan perilaku tersebut dihayati, mendarah-daging oleh warga.

Sementara menurut Johnson[25] proses pelembagaan atau institusionalisasi suatu nilai atau norma dalam suatu sistem sosial paling tidak harus memenuhi tiga syarat, yakni:

1.            Bagian terbesar warga sistem sosial menerima norma tersebut

2.            Norma-norma tersebut telah menjiwai bagian terbesar dari warga-warga sistem sosial tersebut.

3.            Norma tersebut bersanksi.

Proses pelembagaan atau institusionalisasi pada masyarakat sangat lama sekali dan merupakan hasil ciptaan manusia.  Oleh karena proses pelembagaan merupakan hasil ciptaan manusia, maka kelembagaan dapat dikategorikan sebagai “teknologi”.   Teknologi yang diciptakan manusia dapat diidentifikasikan menjadi dua, yaitu:

(a)     teknologi yang bersifat materiil, dan

(b)     teknologi yang bersifat organisatoris.  Teknologi yang bersifat organisatoris ini yang juga merupakan pengertian dari kelembagaan tersebut.  

Kelembagaan masyarakat yang merupakan teknologi tersebut memiliki peranan yang sangat besar dalam mengatur keserasian hidup manusia dengan manusia lainnya maupun manusia dengan lingkungannya. 

Namun demikian, pada beberapa kasus banyak kelembagaan masyarakat lokal di perdesaan yang masih terkesan sangat tradisional bahkan kadang-kadang terlihat ganjil.  Sepintas tanpa mendalami maksud dan latar belakang yang mendorong terbentuknya suatu sistem kelembagaan, banyak pihak yang meremehkan peranan dari kelembagaan tersebut.

Hal senada dikemukakan oleh Uphoff, yang mengatakan bahwa sebuah lembaga atau institusi yang mengorganisasikan diri pada sebuah organisasi akan lebih mudah dilihat norma, perilaku yang berkembang dan menjadi pedoman bagi masyarakat.[26]  Ciri utama kelembagaan yang juga merupakan organisasi tidak hanya pada pemenuhan kebutuhan manusia yang menjadi anggota, namun terletak pada bagaimana upaya yang dilakukan untuk mencapai tujuan, yaitu penanaman norma dan perilaku yang diakui bersama dan telah bertahan lama sebagai dasar dalam menjalankan lembaga. 

Kemudian beberapa upaya yang digunakan dalam mencapai tujuan, diantaranya mengutamakan akuntabilitas, adanya partisipasi yang besar seluruh anggota dalam pengambilan keputusan dan perencanaan serta evaluasi kegiatan, didukung oleh konsensus atau kesepakatan bersama, serta adanya sanksi sosial.[27]  Oleh karena itu, penerapannya lebih diutamakan pada tingkat lokal atau warga.

Sebagaimana kita pahami bahwa kebutuhan manusia kian hari semakin berkembang dan berfluktuasi, dan oleh karenanya hal ini menyebabkan kelembagaan yang dibentuk dan dibutuhkan dapat berubah-ubah.  Donn Martindale dalam bukunya yang terkenal, “Institutions, Organizations, and Mass Society” (1966) menyebutkan terdapat beberapa fenomena yang dialami sebuah lembaga atau kelembagaan dalam upaya memenuhi kebutuhan manusia yang berkembang dan berfluktuasi tersebut, yaitu:[28]

a.      Stabilitas

Yaitu suatu kondisi dimana sebuah lembaga atau institusi tetap stabil menjalalankan adat istiadat, norma yang dianut bersama untuk memenuhi kebutuhan anggotanya walaupun kebutuhan manusia itu tetap berkembang dan berfluktuasi.

b.            Konsistensi

yaitu adanya kebutuhan-kebutuhan yang begitu banyak, mengakibatkan masyarakat mengembangkan usahanya pada bidang lain untuk tujuan memenuhi kebutuhan sendiri.  Pengembangan usaha yang dilakukan ini pada prinsipnya adalah usaha di sekitar lingkungan masyarakat itu sendiri.  Namun anggota lembaga ini tidak meninggalkan usaha utama mereka walaupun mereka telah mengembangkan usaha dan memiliki usaha yang baru.  Artinya walaupun ada usaha baru yang dilakukan suatu warga dalam rangka memenuhi kebutuhan mereka, usaha utama tetap mereka laksanakan.

c.             Kesempurnaan atau kelengkapan 

Peningkatan kebutuhan manusia itu akan ada limitnya atau batasnya.  Dikatakan sempurna atau kelengkapan apabila suatu lembaga memberikan atau menyediakan kebutuhan sesuai dengan yang telah digariskan.  Bila lembaga ini telah melaksanakan tugasnya memenuhi kebutuhan sesuai dengan yang telah digariskan.  Bila lembaga ini telah melaksanakan tugasnya memenuhi kebutuhan anggota sesuai dengan yang digariskan, dapat dikatakan lembaga ini telah mencapai taraf kesempurnaan.

Di akhir pembahasan, berikutnya ditampilkan matriks perbandingan pemahaman terhadap Lembaga/Kelembagaan (Institution) dan Organisasi (Organization/Institute), yang merupakan sintesa dari beberapa ahli.

Tabel 1.

Tabel Sintesa Definisi Lembaga dan Organisasi

Ahli	Norma	Waktu	Tujuan	Kemungkinan Pengembangan
Uphoff	Merupakan serangkaian norma	Memerlukan waktu yg cukup panjang	Meniliki tujuan bersama	Bila memiliki organi-sasi formal atau  orga nisasi yang potensial
Martindale	Pola hubungan tingkah laku manusia dalam kelompok		Memenuhi ke-butuhan kelom pok suatu orga-nisasi	Dapat dikembang- kan
Taneko	Pola-pola yang memiliki keku-atan tetap	Memerlukan cukup waktu	Memenuhi ke-butuhan kelom pok
Hendro Puspito	Organisasi yang tersusun dari pola-pola kelakuan, pe ranan dan relasi	Memerlukan wak-tu untuk mema-dukan kepenti-ngan sbg bentuk cara hidup dan bertindak yang mengikat	Memenuhi ke-butuhan sosial dasar	Dapat dikembang-  kan walaupun sangat  lambat, karena pola kelakuan & peranan itu tidak mudah berubah

REFERENSI:

01.    Blau, Peter M. & W. Richard Scott. 1962. Formal Organizations: A Comparative Approach. San Francisco: Chandler Publishing Co.

02.    Eaton, Joseph W. (ed). 1986. Pembangunan Lembaga dan Pembangunan Nasional: Dari Konsep Kegiatan Aplikasi. Terjemahan. Cetakan Pertama. Jakarta: Universitas Indonesia Press.

03.    Edwards, Michael & David Hulme (eds.). 1996. Beyond the Magic Bullet, NGO Performance and Accountability in the Post-Cold World War. United Stated of America: Kumarian Press.

04.    Esman, Milton J. & Norman T. Uphoff. 1984. Local Organization: Intermediaries in Rural Development. Ithaca: Cornell University Press.

05.    Etzioni, Amitai. 1985. Organisasi-Organisasi Modern. Terjemahan. Jakarta: Universitas Indonesia Press.

06.    Hendropuspito, O.C. 1989. Sosiologi Sistematik. Jakarta: Penerbit Kanisius.

07.    Indrawijaya, Adam I. 2000. Perilaku Organisasi. Bandung: Sinar Baru Algesindo.

08.    Koentjoroningrat. 1994. Kebudayaan, Mentalitas, dan Pembangunan. Jakarta: PT Gramedia Pustaka Utama.

09.    Lubis, S.B. Hari & Martani Huseini. 1987. Teori Organisasi: Suatu Pendekatan Makro. Depok: Pusat Antar Universitas Ilmu-ilmu Sosial Universitas Indonesia (PAU-IS-UI).

10.    Martindale, Donn. 1966. Institutions, Organizations, and Mass Society. New York: University of Minnesota.

11.    Marzali, Amri. 2001. Pengembangan Institusi Lokal. Modul Perkuliahan Program Magister Konsentrasi Pembangunan Sosial. Depok: Program Pascasarjana Universitas Indonesia.

12.    Saharuddin. 2001. Nilai Kultur Inti dan Institusi Lokal Dalam Konteks Masyarakat Multi-Etnis. Bahan Diskusi Tidak Diterbitkan. Depok: Program Pascasarjana Universitas Indonesia.

13.    Siagian, Sondang P. 1995. Teori Pengembangan Organisasi. Jakarta: Bumi Aksara.

14.    Simanjuntak, Tumpal M.S. 2001. Perbedaan antara Organisasi (Organization) dengan Kelembagaan. Makalah disampaikan pada Lokakarya Pengembangan Badan Keswadayaan Masyarakat (BKM)/Unit Pengelola Keuangan (UPK) Proyek Penanggulangan Kemiskinan di Perkotaan (P2KP). Jakarta: 22-23 Mei 2001.

15.    Soekanto, Soerjono. 1993. Beberapa Teori Sosiologi tentang Struktur Masyarakat. Jakarta: PT. Raja Grafindo Persada.

16.    ___________________. 2001. Sosiologi Suatu Pengantar. Jakarta: PT. Raja Grafindo Persada.

17.    Taneko, B. Sulaiman. 1993. Struktur dan Proses Sosial: Suatu Pengantar Sosiologi Pembangunan. Jakarta: PT. Raja Grafindo Persada.

18.    Uphoff, Norman.T. 1986. Local Institutional Development. An Analitycal Sourcebook with Cases. West Hartford Connecticut: Kumarian Press.

19.    _________________. 1993. Grassroot Organizations and NGOs in Rural Development, Opportunities with Diminishing States and Expanding Market. United States of America: Kumarian Press.

---

[1]           Saharuddin. 2001. Nilai Kultur Inti dan Institusi Lokal Dalam Konteks Masyarakat Multi-Etnis. Bahan Diskusi Tidak Diterbitkan. Depok: Program Pascasarjana Universitas Indonesia. (p.1)

[2]           Ibid. (p.1)

[3]           Koentjoroningrat. 1994. Kebudayaan, Mentalitas, dan Pembangunan. Jakarta: PT Gramedia Pustaka Utama. (p.16)

[4]        Hendropuspito, O.C. 1989. Sosiologi Sistematik. Jakarta: Penerbit Kanisius. (p.63)

[5]           Taneko, B. Sulaiman. 1993. Struktur dan Proses Sosial: Suatu Pengantar Sosiologi Pembangunan. Jakarta: PT. Raja Grafindo Persada. (p.72)

[6]           Uphoff, Norman.T. 1986. Local Institutional Development: An Analitycal Sourcebook with Cases. West Hartford Connecticut: Kumarian Press. (p.9)

[7]               Etzioni, Amitai. 1985. Organisasi-Organisasi Modern. Terjemahan. Jakarta: Universitas Indonesia Press. (p.3)

[8]           Blau, Peter M. & W. Richard Scott. 1962. Formal Organizations: A Comparative Approach. San Francisco: Chandler Publishing Co. (p.7)

[9]        Lubis, S.B. Hari & Martani Huseini. 1987. Teori Organisasi: Suatu Pendekatan Makro. Depok: Pusat Antar Universitas Ilmu-ilmu Sosial Universitas Indonesia (PAU-IS-UI). (p.1)

[10]       Siagian, Sondang P. 1995. Teori Pengembangan Organisasi. Jakarta: Bumi Aksara. (p.11)

[11]         Lihat dalam Martindale, Donn. 1966. Institutions, Organizations, and Mass Society. New York: University of Minnesota. (p.133)

[12]         Ibid.

[13]         Sebagaimana dikutip Martindale, Donn. Ibid. (p.140)

[14]         Ibid. (p.142)

[15]         Ibid. (p.123)

[16]       Indrawijaya, Adam I. 2000. Perilaku Organisasi. Bandung: Sinar Baru Algesindo. (p.8)

[17]         Uphoff, Norman T. 1986. Op.Cit. (p.8)

[18]         Martindale, Donn. 1966. Op.Cit. (p.123)

[19]             Simanjuntak, Tumpal M.S. 2001. Perbedaan antara Organisasi (Organization) dengan Kelembagaan. Makalah disampaikan pada Lokakarya Pengembangan Badan Keswadayaan Masyarakat (BKM)/Unit Pengelola Keuangan (UPK) Proyek Penanggulangan Kemiskinan di Perkotaan (P2KP). Jakarta: 22-23 Mei 2001.

[20]         Uphoff, Norman T. 1986. Op.Cit. (p.8)

[21]         Simanjuntak, Tumpal M.S. Op.Cit.

[22]         Soekanto, Soerjono. 2001. Sosiologi Suatu Pengantar. Jakarta: PT. Raja Grafindo Persada. (p.220)

[23]         Ibid. (p.224)

[24]         Simanjuntak, Tumpal M.S. 2001. Op.Cit. (p.12)

[25]         Sebagaimana dikutip Soekanto, Soerjono. 1993. Beberapa Teori Sosiologi tentang Struktur Masyarakat. Jakarta: PT. Raja Grafindo Persada. (p.197)

[26]         Uphoff, Norman T. 1986. Op.Cit.

[27]       Lihat misalnya dalam Uphoff. Ibid. Juga, Uphoff dalam Edwards, Michael & David Hulme (eds.). 1996. Beyond the Magic Bullet, NGO Performance and Accountability in the Post-Cold World War. United Stated of America: Kumarian Press. (p.23)

[28]         Martindale, Donn. 1966. Op.Cit. (p.125)