SENGKETA KEPEGAWAIAN PEGAWAI NEGERI SIPIL BESERTA PENYELESAIANNYA

Pengertian sengketa tata usaha Negara

Pasal 1 angka 4 UU No. 5 Tahun 1986, merumuskan pengertian Sengketa Tata Usaha Negara adalah sengketa yang timbul dalam bidang Tata Usaha Negara antara orang atau Badan Hukum perdata dengan Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara, baik di pusat maupun di daerah, sebagai akibat dikeluarkannya keputusan TUN.[1] Keputusan Tata Usaha Negara merupakan penetapan tertulis yang dilakukan oleh Negara atau pejabat yang berwenang, berisi tindakan hukum berdasarkan peraturan perundang-undangan bersifat konkrit, individual dan final.

Pengertian Sengketa Kepegawaian

Sengketa Kepegawaian adalah sengketa/perselisihan yang timbul sebagai akibat ditetapkannya keputusan Tata Usaha Negara di bidang kepegawaian oleh Badan atau Pejabat yang berwenang mengenai kedudukan, kewajiban, hak dan pembinaan Pegawai Negeri Sipil. Masalah Sengketa Kepegawaian diatur dalam  : Pasal 35 Undang-Undang Nomor 8 Tahun 1974 tentang Pokok-pokok Kepegawaian, yang menyatakan penyelesaian sengketa di bidang kepegawaian dilakukan melalui peradilan untuk itu, sebagai bagian dari Peradilan Tata Usaha Negara, Undang-Undang No. 51 Tahun 2009 tentang Perubahan Kedua Atas Undang-Undang No. 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara, Peraturan Pemerintah No. 53 Tahun 2010 tentang Disiplin Pegawai Negeri Sipil.

Sengketa Kepegawaian merupakan salah satu bagian dari sengketa Tata Usaha Negara (TUN) dan keputusan/penetapan di bidang kepegawaian merupakan objek dari Peradilan Tata Usaha Negara (PERATUN). Sengketa-sengketa di bidang kepegawaian tidak ditangani secara langsung oleh suatu Peratun, namun terlebih dahulu harus diselesaikan melalui suatu proses yang mirip dengan suatu proses peradilan, yang dilakukan oleh suatu tim atau oleh seorang pejabat di lingkungan pemerintahan. Proses tersebut di dalam ilmu hukum disebut peradilan semu (quasi rechtspraak). Dikatakan sebagai peradilan, karena memenuhi unsur-unsur layaknya suatu badan peradilan yaitu adanya peraturan, adanya pihak-pihak yang bersengketa, adanya pejabat yang berwenang menyelesaikan sengketa dan adanya sanksi. Dalam bukunya, Lutfi Effendi menyatakan bahwa dikatakan semu (quasi), karena proses peradilan tersebut dilaksanakan di dalam internal lingkungan pemerintahan tetapi tata caranya sama dengan suatu badan peradilan, kegiatan peradilan dilakukan oleh suatu badan atau komisi atau dewan atau panitia, dan bukan dilaksanakan oleh lembaga peradilan indefenden di luar lingkungan pemerintahan.[2]

Pengelolaan kepegawaian memang sangat rawan dengan masalah Sengketa Kepegawaian, karena berkaitan dengan penerbitan atau penetapan Keputusan Tata Usaha Negara bidang kepegawaian, antara lain berupa : Keputusan pengangkatan sebagai Calon Pegawai Negeri Sipil (CPNS), Keputusan pengangkatan sebagai Pegawai Negeri Sipil (PNS), Keputusan pengangkatan dalam pangkat (untuk kenaikan pangkat), Keputusan pengangkatan dalam jabatan struktural dan jabatan fungsional, Keputusan pemberhentian sementara sebagai PNS, Keputusan penjatuhan hukuman disiplin, dan Keputusan pemberhentian sebagai PNS.

Untuk dapat dikategorikan sebagai sengketa kepegawaian, maka harus memenuhi unsur-unsur sebagai berikut : subyek yang bersangkutan adalah PNS di satu pihak sebagai Penggugat dan Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara di lain pihak sebagai Tergugat, obyek sengketa adalah Keputusan TUN di bidang kepegawaian mengenai kedudukan, kewajiban, hak dan pembinaan PNS, mengingat keputusan TUN di bidang kepegawaian merupakan obyek sengketa, dalam praktek peradilan kemungkinan terjadi perkembangan bahwa subyek yang bersengketa tidak hanya PNS yang bersangkutan, tetapi bisa juga janda/duda PNS serta anak-anaknya sebagai Penggugat dalam sengketa kepegawaian. Keputusan TUN bidang kepegawaian dapat dianalogikan dengan keputusan TUN sebagaimana diatur pada Pasal 1 angka 9 UU No. 51 Tahun 2009.[3]

Terjadinya Sengketa Kepegawaian

Sengketa Kepegawaian dapat terjadi oleh berbagai faktor diantaranya : kesalahan penulisan identitas PNS seperti nama, tanggal lahir, NIP, pangkat atau jabatan, kesalahan dalam keputusan kenaikan pangkat, kesalahan dalam keputusan pengangkatan dalam jabatan struktulan dan fungsional, ketidakpuasan PNS dalam keputusan penjatuhan hukuman disiplin, keterlambatan penyelesaian permohonan izin perkawinan dan perceraian.

Pada dasarnya hak untuk membela kepentingan hukum merupakan salah satu bentuk hak asasi yang dimiliki oleh seseorang/sekelompok orang. Untuk itu hak untuk membela kepentingan hukum, khususnya dalam hubungan dengan Keputusan TUN telah diatur dalam Pasal 53 ayat (1) UU No. 5 Tahun 1986 Jo UU No.9 Tahun 2004 tentang Peradilan TUN.[4]

Alasan gugatan Sengketa Kepegawaian adalah : Keputusan Badan atau Pejabat TUN bertentangan dengan peraturan perundang-undangan (baik yang bersifat formal, prosedur maupun materiil/substansial) dan yang dikeluarkannya oleh Badan/Pejabat TUN yang berwenang, Badan atau Pejabat TUN dengan keputusannya telah menggunakan wewenangnya untuk tujuan lain daripada wewenang yang diberikan (detournement de pouvoir), Badan atau Pejabat TUN mengeluarkan atau tidak mengeluarkan keputusan secara tidak patut (willekeur).

CASE: Mantan Kepala Badan Kepegawaian Daerah (BKD) Kabupaten Kepulauan Selayar, Muhammad Arsad, MM (Pangkat Pembina Tingkat I, Golongan IV/B)  menggugat Bupati Kepulauan Selayar, Syahrir Wahab di Pengadilan Tata Usaha Negara (PTUN) Makassar. Gugatan diajukan karena Muhammad Arsad diberhentikan dari jabatan sebagai Kepala BKD (Eselon II-b) berdasarkan SK Bupati No. 821. 2/160/X/BKD/2010 tanggal 5 Oktober 2010. 

ANALISIS KASUS:

Menurut Muhammad Arsad pemberhentian itu tidak sesuai dengan peraturan perundang-undangan. Muhammad Arsad menduga pemecatannya bukan karena tidak mampu menjalankan tugas melainkan terkait Pemilihan Kepala Daerah (Pilkada) Selayar 23 Mei 2010 yang lalu. Saat Pilkada Muhammad Arsad  mendukung  pasangan calon Bupati lain yang merupakan lawan Syahrir Wahab yang terpilih kembali memimpin Selayar. Oleh karena itu Muhammad Arsad mengajukan gugatan ke PTUN Makassar tercatat dengan Nomor 58/G.TUN/10/PTUN MKS tanggal 20 Oktober 2010. Inti gugatan adalah Muhammad Arsad memohon kepada Hakim PTUN untuk membatalkan SK Pemberhentian Muhammad Arsad. Berdasarkan pemberitaan, surat gugatan telah memenuhi syarat-syarat dalam Pasal 56 ayat (1) UU PTUN di mana gugatan berisikan:

1.      Identitas penggugat (Pak Arsad) dan tergugat (Bupati Kepulauan Selayar).

2.      Fundamentum petendi (dasar gugatan) adalah pemberhentian dalam jabatan BKD yang dilakukan secara sepihak oleh Bupati Kepulauan Selayar yang mengatakan bahwa Pak Arsad dianggap tidak mampu mendukung pelaksanaan tugas dan fungsi BKD Kepulauan Selayar. Sedangkan sesuai Daftar Penilaian Pekerjaan (BP-3) ia memperoleh nilai rata-rata baik.

Oleh karena itu, keputusan pemberhentian dalam jabatan melanggar hukum dan bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku yaitu:

a)      Melanggar Pasal 7 ayat (4) butir c PP No. 53 tahun 2010 tentang disiplin pegawai negeri sipil yaitu jenis hukuman disiplin berat (pembebasan dari jabatan).

b)      Melanggar Pasal 10 PP No.100 Tahun 2000 tentang Pengangkatan PNS dalam Jabatan Struktural, di mana dalam Pasal 10 itu tidak tercantum kriteria PNS diberhentikan dari jabatan struktural karena ketidakmampuan mendukung pelaksanaan tugas serta alasan politis (mendukung calon Bupati lain).

c)      Melanggar Pasal 14 ayat (1) PP No.100 tahun 2000 tentang pengangkatan PNS dalam jabatan struktural yang mengatakan bahwa untuk menjamin kualitas dan objektivitas dalam pengangkatan, pemindahan dan pemberhentian PNS dalam dan dari jabatan struktural Eselon II ke bawah di setiap instansi dibentuk Badan Pertimbangan Jabatan dan Kepangkatan selanjutnya disebut Baperjakat. Di mana ayat (4) Pasal 14 tersebut disebutkan tugas pokok Baperjakat adalah memberikan pertimbangan kepada Pejabat Pembina Kepegawaian Daerah Kabupaten dalam pengangkatan, pemindahan dan pemberhentian dalam dan dari jabatan struktural Eselon II ke bawah.

Melihat kasus Gugatan PTUN oleh Muh Arsyad terhadap Bupati Selayar maka menurut saya: Seharusnya Pak Arsad mengajukan upaya administratif karena upaya administratif ini dimaksudkan sebagai kontrol atau pengawasan yang bersifat intern dan represif di lingkungan Tata Usaha Negara terhadap keputusan yang dikeluarkan oleh pejabat TUN.  Selanjutnya, putusan PT TUN tersebut  (yang telah masuk dalam tahap upaya administratif) dapat diajukan permohonan kasasi ke Mahkamah Agung.  Prosedur ini ditempuh untuk mempercepat proses penyelesaian, demi tercapainya kepastian hukum.

1. Upaya Administratif sesuai PP No. 53 Tahun 2010 

Pasal 32 PP No. 53 Tahun 2010 tentang Disiplin PNS, mengatur apabila PNS tidak puas atau tidak menerima atas keputusan penjatuhan hukuman disiplin, maka di tempuh melalui upaya administrative. Ada 2 upaya administratif, yaitu  berupa keberatan dan banding adminstratif.[5] Keberatan adalah upaya administratif yang dapat ditempuh oleh PNS yang tidak puas terhadap hukuman disiplin yang dijatuhkan oleh pejabat yang berwenang menghukum kepada atasan pejabat yang berwenang menghukum. Hukuman disiplin yang dapat diajukan keberatan adalah penundaan kenaikan gaji berkala selama 1 (satu) tahun, dan penundaan kenaikan pangkat selama 1 (satu) tahun. Hukuman disiplin yang dapat diajukan banding administratif ke Badan Pertimbangan Kepegawaian (BAPEK) adalah yang dijatuhkan oleh Pejabat Pembina Kepegawaian dan Gubernur sebagai wakil pemerintah untuk jenis hukuman disiplin berat berupa : pemberhentian  dengan hormat tidak atas permintaan sendiri sebagai PNS, dan pemberhentian tidak dengan hormat sebagai PNS. Dengan demikian, Badan Pertimbangan Kepegawaian dianggap sebagai badan Peradilan Khusus.[6]

Prosedur keberatan hukuman disiplin, diajukan secara tertulis kepada atasan pejabat yang berwenang menghukum dengan memuat alasan keberatan dan tembusannya disampaikan kepada pejabat yang berwenang menghukum. Keberatan diajukan dalam jangka waktu 14 (empat belas) hari terhitung mulai tanggal yang bersangkutan menerima keputusan hukuman disiplin. Keberatan yang diajukan melebihi 14 (empat belas) hari kalender tidak dapat diterima. Pejabat yang berwenang menghukum setelah menerima tembusan surat keberatan atas keputusan hukuman disiplin yang telah dijatuhkannya, harus memberikan tanggapan atas keberatan yang diajukan oleh PNS yang bersangkutan. Tanggapan tersebut disampaikan secara tertulis kepada atasan pejabat yang berwenang menghukum dalam jangka waktu 6 (enam) hari kerja terhitung mulai tanggal yang bersangkutan menerima tembusan surat keberatan. Atasan pejabat yang berwenang menghukum wajib mengambil keputusan atas keberatan yang diajukan oleh PNS yang bersangkutan, dalam jangka waktu paling lama 21 (dua puluh satu) hari kerja terhitung mulai tanggal atasan pejabat yang berwenang menghukum menerima surat keberatan. Penguatan, peringanan, pemberatan, atau pembatalan hukuman disiplin, ditetapkan dengan keputusan atasan pejabat yang berwenang menghukum. Keputusan tersebut bersifat final dan mengikat. Yang dimaksud dengan final dan mengikat adalah terhadap keputusan peringanan, pemberatan, atau pembatalan hukuman disiplin tidak diajukan keberatan dan wajib dilaksanakan.

2. Gugatan melalui Peradilan TUN

Kepekaan dan kesadaran hukum PNS kian meningkat di era reformasi dan globalisasi informasi ini, PNS dapat memperjuangkan kepentingannya yang menyangkut sengketa kepegawaian melalui peradilan TUN. Pada prinsipnya semua sengketa kepegawaian dapat digugat langsung ke peradilan TUN, namun adakalanya sengketa kepegawaian harus diselesaikan terlebih dahulu melalui upaya administratif sesuai PP No. 53 Tahun 2010. Pengadilan baru berwenang memeriksa, memutus, dan menyelesaikan sengketa kepegawaian, jika seluruh upaya administratif telah ditempuh oleh penggugat (PNS). Pengadilan yang bertugas dan berwenang memeriksa, memutus, dan menyelesaikan ditingkat pertama sengketa kepegawaian yang telah melalui upaya adminsitratif adalah Pengadilan Tinggi Tata Usaha Negara (PT TUN). Putusan PT TUN tersebut dapat diajukan permohonan kasasi ke Mahkamah Agung. Prosedur ini ditempuh untuk mempercepat proses penyelesaian, demi tercapainya kepastian hukum.

Dari 2 cara untuk menyelesaikan sengketa tersebut, ada perbedaan yang cukup signifikan, yaitu:

·         Dalam penyelesaian dari segi hukumnya (rechtmatigheid).

·         Badan atau Pejabat atau Instansi yang memeriksa upaya administratif dapat mengganti, mengubah atau meniadakan atau dapat memerintahkan untuk mengganti atau merubah atau meniadakan keputusan yang menjadi obyek sengketa. Sedangkan Peradilan Tata Usaha Negara tidak dapat mengganti, mengubah atau meniadakan atau dapat memerintahkan untuk mengganti atau merubah atau meniadakan keputusan yang menjadi obyek sengketa. Namun hanya dapat menjatuhkan putusan bahwa Keputusan Tata Usaha Negara yang menjadi obyek sengketa tersebut “tidak sah” atau “batal” (Kursif Penulis).

·         Pada waktu Badan atau Pejabat atau Instansi yang memeriksa upaya administratif menjatuhkan putusan terhadap sengketa tersebut dapat memperhatikan perubahan yang terjadi sesudah dikeluarkannya Keputusan Tata Usaha Negara yang mengakibatkan terjadinya sengketa tersebut. Sedangkan penyelesaian oleh Peradilan Tata Usaha Negara hanya memperhatikan keadaan yang terjadi pada waktu dikeluarkannya Keputusan Tata Usaha Negara yang menjadi obyek sengketa tersebut.[7]

Strategi Mencegah Sengketa Kepegawaian

Untuk menghindari terjadinya Sengketa Kepegawaian, perlu ditempuh strategi sebagai berikut :

·         Komitmen pimpinan untuk meningkatkan profesionalisme dan kompetensi PNS;

·         Melaksanakan etika dan azas-azas umum pemerintahan yang baik dalam pengambilan keputusan, sehingga terjaminnya obyektivitas, keadilan dan kepastian hukum;

·         Membentuk tim-tim kerja yang professional untuk mempercepat penyelesaian masalah-masalah kepegawaian;

·         Menyediakan system informasi kepegawaian yang komprehensif dan akurat;

·         Mendelegasikan sebagian wewenang.[8]

Sumber rujukan :

1.      Adisaputra, Ateng Iskandar (kepala bidang kesejahteraan dan disiplin, BKD Provinsi Jawa Barat) Makalah: Sengketa Kepegawaian PNS

2.      Dewi, Ida Ayu Sri. 2005. Bahan Pelatihan Sengketa Kepegawaian. Jakarta: BKN

3.      Effendi, Lutfi. 2004. Pokok-Pokok Hukum Administrasi. Malang: Bayu Media

4.      Hadjon, Philipus. Dkk. 2008. Pengantar Hukum Administrasi Negara. Yogyakarta: Gadjah Mada University Press

5.      Peraturan Pemerintah No. 53 Tahun 2010 tentang Disiplin PNS

6.      Peraturan Pemerintah No.100 Tahun 2000 tentang Pengangkatan PNS

7.      Undang-Undang No. 43 Tahun 1999 tentang perubahan atas UU No. 8 Tahun 1974 tentang Pokok-pokok Kepegawaian

8.      Undang-Undang No. 51 Tahun 2009 tentang Perubahan Kedua Atas UU No. 5 Tahun 1986 tentang Peradilan TUN

9.      Wiyono, R. 2005. Hukum Acara Peradilan Tata Usaha Negara. Jakarta: Sinar Grafika

---

[1] Hadjon, Pengantar Hukum Administrasi Indonesia, hal. 314

[2] Effendi, Pokok-Pokok Hukum Administrasi, hal 97

[3] Sehingga pasal tersebut berbunyi : “Suatu penetapan tertulis yang dikeluarkan oleh Badan atau Pejabat TUN yang berisi tindakan hukum TUN dibidang kepegawaian berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku, yang bersifat konkrit, individual, dan final yang menimbulkan akibat hukum bagi seorang PNS”.

[4] bahwa orang atau badan hukum perdata yang merasa kepentingannya dirugikan oleh suatu Keputusan TUN berhak untuk mengajukan gugatan tertulis kepada pengadilan yang berwenang yang berisi tuntutan agar Keputusan TUN yang disengketakan itu dinyatakan batal atau tidak sah, dengan atau tanpa disertai tuntutan ganti rugi dan/atau direhabilitasi.

[5] Hadjon, Pengantar Hukum Administrasi Negara, hal. 317

[6] ibid

[7] Wiyono, hokum Acara Peradilan Tata Usaha Negara, hal. 98-99

[8] Dikutip dari makalah “Sengketa kepegawaian PNS” oleh Ateng Iskandar Adisaputra (kepala bidang kesejahteraan dan disiplin, BKD Provinsi Jawa Barat

SOLUSI KESENJANGAN FISKAL (FISCAL GAP)

Kecenderungan yang terjadi di banyak negara berkembang adalah proses penguatan pemerintah daerah atau desentralisasi, yang di Indonesia lebih dikenal lewat upaya untuk mewujudkan otonomi daerah. Salah satu kegiatan dalam rangka pelaksanaan otonomi daerah tersebut adalah desentralisasi di bidang keuangan atau desentralisai fiskal. Dari sisi pemerintah, ada 2 hal utama yang menjadi bahasan sehubungan dengan adanya otonomi daerah yakni kebutuhan fiskal (fiscal needs) dan kapasitas fiskal (fiscal capacity) yang keduanya dapat dikaitkan dalam upanya mengoptimalkan Pendapatan Asli Daerah (PAD) dan menjadi isu persaingan ekonomi antar daerah. Selisih dari kebutuhan fiskal dan kapasitas fiskal yang disebut fiscal gap ini yang akan menjadi patokan dalam menentukan besarnya transfer dari pusat. Optimalisasi potensi PAD turut disinggung di sini sehubungan dengan perannya terhadap Anggaran Pendapatan Belanja Daerah (APBD) dan pelaksanaan UU No. 34/2000 sebagai penguatan PAD.

Kesenjangan fiskal (fiscal gap) merupakan selisih negatif antara kebutuhan fiskal dengan kapasitas fiskal dianggap sebagai kebutuhan yang harus ditutup melalui transfer Pemerintah Pusat. Sehingga solusi untuk kesenjangan fiscal adalah memperbanyak kapasitas fiscal. Ide dasarnya adalah untuk Daerah yang memiliki kapasitas fiskal relatif lebih besar dibanding kebutuhan fiskalnya, maka DAU yang dialokasikan seyogyanya tidak terlalu besar. Sebaliknya Derah yang memiliki kebutuhan fiskal relatif lebih tinggi terhadap kapasitas fiskalnya, membutuhkan DAU yang relatif besar pula agar mereka tetap dapat menyediakan pelayanan dasar yang cukup baik. Jadi kapasitas fiskal ini dapat dianggap sebagai wakil kemampuan suatu Daerah di dalam melaksanakan semua kewenangan wajibnya dalam pelaksanaan pemerintahan maupun pembangunan Daerahnya.

Kebutuhan Fiskal

Kebutuhan Fiskal adalah kebutuhan pendanaan daerah untuk melaksanakan fungsi dasar umum, dengan komponen pengukuran jumlah penduduk, luas wilayah, Indeks Kemahalan Konstruksi, Produk Domestik Regional Bruto Perkapita dan Indeks Pembangunan Manusia. Setiap daerah (subnation) mesti menyediakan pelayanan publik minimum (vital) kepada masyarakat yang berada di wilayahnya, tanpa memandang apakah mereka itu penduduk tetap atau pendatang. Banyak daerah yang menanggung banyak beban tanggung jawab fiskal, seperti misalnya daerah yang memiliki banyak penduduk miskin, ataupun daerah dengan proporsi penduduk usia sekolah (6-18 tahun) tinggi. Lalu, daerah-daerah dengan wilayah amat luas dan penduduk tersebar misalnya, mesti menanggung beban pengeluaran per kapita yang amat tinggi untuk konstruksi dan pemeliharaan jalan. Ini semua mencerminkan besarnya kebutuhan fiskal karena biaya dalam penyediaan jasa pelayanan publik menjadi tinggi ataupun cakupan dari program-program yang mesti dilaksanakan oleh daerah melebar. Jadi, pada dasarnya kebutuhan fiskal adalah kebutuhan daerah untuk membiayai semua pengeluarannya dalam rangka menjalankan fungsi dan kewenangan daerah menyediakan pelayanan publik (expenditure needs). Formula baku yang biasa digunakan untuk menghitung kebutuhan pengeluaran kategori i adalah:

       Ni = measurement unit * biaya rata-rata per unit * indeks penyesuaian      

dimana i menunjukkan jenis atau kategori pengeluaran ke-i, seperti misalnya pendidikan, kesehatan, transportasi dan lain sebagainya. Measurement unit adalah jumlah unit yang memperoleh pelayanan pemerintah daerah. Biaya rata-rata per unit adalah jumlah pengeluaran daerah untuk kategori i dibagi dengan measurement unit (sebagai misal, biaya rata-rata per unit dari pendidikan dasar dan menengah adalah total pengeluaran untuk pendidikan dasar dan menengah dibagi dengan jumlah pelajar sekolah dasar dan menengah di negara yang bersangkutan). Indeks penyesuaian adalah kombinasi dari berbagai factor yang menyebabkan adanya perbedaan dari biaya per unit pelayanan di daerah tersebut terhadap rata-rata nasional.

Kapasitas Fiskal

Kapasitas Fiskal adalah sumber pendanaan daerah yang berasal dari PAD dan Dana Bagi Hasil. Mengutip Peraturan Menteri Keuangan Nomor 73/PMK.02/2006 tentang Peta Kapasitas Fiskal Dalam Rangka Penerusan Pinjaman Luar Negeri Pemerintah Kepada Daerah Dalam Rangka Hibah, yang dimaksud dengan kapasitas fiscal adalah gambaran kemampuan keuangan daerah yang dicerminkan melalui pendapatan daerah (tidak termasuk dana alokasi khusus, dana darurat dan penerimaan lain yang penggunaannya dibatasi untuk membiayai pengeluaran tertentu) dikurangi dengan belanja pegawai serta dikaitkan dengan jumlah penduduk miskin.

Mengenai kapasitas fiskal ini, satu isu yang perlu untuk diingat adalah bahwa penggunaan pendapatan aktual daerah sebagai ukuran kapasitas fiskalnya ternyata kurang baik. Sebab, ini akan menyebabkan transfer dari pusat ke daerah banyak dipengaruhi oleh upaya perpajakan (tax effort) daerah. Dengan demikian, daerah-daerah akan terdorong untuk tidak bersusah payah menghimpun pendapatan (under-collect) agar bisa memperoleh transfer yang banyak dari pusat. Alasannya cukup jelas, semakin gencar daerah menghimpun penerimaan pajak dari sumber-sumbernya, semakin tinggi ukuran kapasitas fiskalnya, dan semakin kecil transfer yang akan diterimanya.

Di Indonesia dewasa ini, yang dimasukkan ke dalam kapasitas fiskal adalah termasuk bagi hasil perpajakan dan bagi hasil sumber daya alam, yang bagi sebagian daerah jumlahnya amat signifikan. Sementara penerimaan dari pajak dan retribusi daerah yang membentuk penerimaan asli daerah (PAD) relatif masih belum begitu besar jumlahnya. Jadi, “ketentuan” umum bahwa kapasitas fiskal selayaknya independen dari tax effort daerah amat ditentukan dari sumbersumber penerimaan yang diarahkan kepada daerah tersebut, sehingga tujuan pemerataan dari transfer bisa dipenuhi.

Untuk meningkatkan kapasitas fiskal daerah (fiscal capacity) tidak hanya menyangkut peningkatan PAD. Peningkatan kapasitas fiskal pada dasarnya adalah optimalisasi sumber-sumber penerimaan daerah. Oleh karena itu tidak perlu dibuat dikotomi antara PAD dengan dana perimbangan. Namun juga perlu dipahami bahwa peningkatan kapasitas fiskal bukan berarti anggaran yang besar jumlahnya. Anggaran yang besar namun tidak dikelola dengan baik (tidak memenuhi prinsip value for money) justru akan menimbulkan masalah, misalnya dengan terjadinya kebocoran anggaran. Yang terpenting adalah optimalisasi anggaran karena peran pemerintah daerah nantinya bersifat sebagai fasilitator dan motivator dalam menggerakkan pembangunan di daerah (Osborne and Gaebler, 1993).

Kesenjangan Fiskal (fiscal gap) dan Dana Alokasi Umum

Banyak studi yang menunjukkan bahwa potensi timbulnya ketidakmerataan antar daerah dengan pelaksanaan desentralisasi cukup besar. Potensi pajak daerah yang tidak merata dan distribusi sumber daya alam yang juga tidak seimbang menuntut adanya satu sumber signifikan yang paling tidak bisa mengurangi ketimpangan horisontal tersebut. Tujuan untuk pemerataan ini akan lebih jelas jika mengamati penentuan formula untuk membagi DAU ke seluruh daerah. Pada garis besarnya, untuk setiap daerah dilihat potensi/kapasitas fiskal dan kebutuhan pengeluarannya. Selisih dari kebutuhan dan kapasitas ini, yang hampir pasti akan positif, merupakan kesenjangan fiskal (fiscal gap) dari masing-masing daerah yang merefleksikan ketidakmerataan tersebut.

Fiscal gap inilah yang seyogyanya ditutup oleh DAU, karena dengan demikian pemerataan (dalam arti setiap daerah bisa membiayai setiap kebutuhan dasar di wilayahnya) dapat terpenuhi. Tentu saja di sini asumsinya adalah bahwa pengukuran atau perkiraan mengenai potensi dan kebutuhan masing-masing daerah sudah dilakukan secara cermat. Jadi, hubungan antara kapasitas dengan kebutuhan daerah yang menjadi dasar perumusan DAU tersebut harus jelas. Sebab, secara umum semestinya mudah dimengerti bahwa daerah-daerah yang relatif sudah (lebih) maju cenderung mampu untuk berdiri sendiri, sehingga hanya sedikit saja bantuan pusat yang diperlukan. Untuk Indonesia, daerah-daerah yang lebih maju ini adalah yang memiliki potensi penerimaan pajak yang besar karena intensitas aktivitas ekonominya yang tinggi, atau pun yang memiliki kekayaan sumber daya alam. Sehingga dengan demikian daerah yang akan menerima DAU besar seyogyanya adalah daerah yang kapasitas fiskalnya kecil dibandingkan kebutuhan riil daerahnya, dan seterusnya.

Isu yang mencuat dewasa ini terkait dengan DAU adalah keluhan dari beberapa daerah (terutama provinsi) bahwa jumlahnya tidak mencukupi sedemikian sehingga sebagian kebutuhan belanja pegawai tidak terpenuhi. Ini perlu diungkapkan karena sesungguhnya keluhan-keluhan tersebut cenderung bermula dari salah kaprah daerah bahwa DAU itu dimaksudkan juga untuk membiayai seluruh belanja pegawai daerah.

Lalu, apabila ingin dilakukan perbandingan, maka seyogyanya adalah antara seluruh belanja rutin dengan DAU dan sumber penerimaan lainnya (yakni PAD dan Bagi Hasil). Mungkin perlu disosialisasikan kepada daerah bahwa “kekurangan dana” baru akan menjadi masalah apabila DAU dan Bagi Hasil jumlahnya sama atau lebih kecil dari Belanja Rutin (pegawai – nonpegawai, lama – baru). Sebab, kondisi ini dapat mengganggu kelancaran penyelenggaraan pemerintahan daerah. Selain itu, kekurangan DAU banyak dikeluhkan oleh provinsi karena memang desain formula dilakukan dengan asumsi bahwa otonomi berada di kabupaten/kota, sehingga beban untuk provinsi tidak akan terlalu berat. Tambahan lagi, sesuai UU No. 25/1999, untuk provinsi memang hanya akan kebagian 10% dari total DAU.

Optimalisasi PAD

Isu utama dari PAD dikaitkan dengan pelaksanaan otonomi daerah adalah bahwa PAD merupakan pencerminan dari local taxing power yang seyogyanya cukup signifikan besarnya. Apalagi dengan bertambahnya tugas/fungsi pemerintah daerah di era otonomi. Namun pengalaman selama ini menunjukkan bahwa PAD dari provinsi mau pun kabupaten/kota secara umum hanya memiliki peran yang marjinal terhadap APBD. Dikeluarkannya UU No. 18/1997 yang bersifat limitatif (membatasi jumlah pungutan yang boleh dikenakan daerah) ternyata malah mengurangi peran pajak dan retribusi daerah dalam APBD. Oleh karena itu banyak harapan yang muncul terhadap pelaksanaan UU No. 34/2000 tersebut, yakni penguatan PAD. 

UU No. 34 tahun 2000 menetapkan beberapa jenis pajak dan retribusi bagi daerah, sebagai perbaikan dari ketentuan dalam UU No. 18 tahun 1997. Namun demikian, daerah juga diberi peluang untuk menggali potensi sumber-sumber keuangannya dengan menetapkan sendiri jenis pajak dan retribusi selain yang sudah ditentukan tersebut, asalkan sesuai dengan beberapa kriteria yang juga dimuat dalam UU ini. Sumber penerimaan pajak provinsi yang ditetapkan di sini adalah:

a. Pajak Kendaraan Bermotor dan Kendaraan di Atas Air

b. Bea Balik Nama Kendaraan Bermotor dan Kendaraan di Atas Air

c. Pajak Bahan Bakar Kendaraan Bermotor

d. Pajak Pengambilan dan Pemanfaatan Air Bawah Tanah dan Air Permukaan.

Sedangkan pajak-pajak kabupaten/kota adalah:

a. Pajak Hotel

b. Pajak Restoran

c. Pajak Hiburan

d. Pajak Reklame

e. Pajak Penerangan Jalan

f. Pajak Pengambilan Bahan Galian Golongan C

g. Pajak Parkir

Dibandingkan ketentuan dalam UU No. 18/1997, ada beberapa perubahan yang diharapkan dapat menguatkan PAD. Pertama, untuk provinsi, berupa perluasan PKB dan BBNKB menjadi PKB dan BBNKB yang memasukkan kendaraan di atas air. Kedua, juga untuk provinsi, penambahan jenis pajak dengan Pajak Pengambilan dan Pemanfaatan Air Bawah Tanah dan Air Permukaan, yang sebelumnya merupakan pajak daerah kabupaten/kota. Bagi provinsi, sumber-sumber penerimaan daerah yang sedemikian dianggap cukup memadai dan cocok karena sifatnya yang lintas kabupaten/ kota serta obyek pajaknya yang tersebar di berbagai wilayah. Ketiga, dibedakannya pajak hotel dan pajak restoran untuk kabupaten/kota yang semula dijadikan satu. Keempat, pajak pengambilan dan pengolahan bahan galian golongan C (untuk kabupaten/kota) yang diubah menjadi pajak pengambilan bahan galian golongan C. Kelima, masih untuk kabupaten/kota, ditambahkannya pajak parkir sebagai sumber penerimaan pajak baru. Pajak parkir ini dikenakan atas penyelenggaraan tempat parkir di luar badan jalan oleh orang pribadi atau badan, baik yang disediakan sebagai suatu usaha, termasuk penyediaan tempat penitipan kendaraan bermotor dan garasi  kendaraanbermotor yang memungut bayaran. Keenam, di samping tambahan mau pun perluasan jenis pajak tersebut, kabupaten/ kota juga diberikan keleluasaan untuk menambah dengan jenis-jenis pajak baru. Namun ada rambu-rambu atau kriteria yang mesti diikuti, yaitu:

1.      bersifat pajak dan bukan retribusi;

2.      pajak terletak atau terdapat di wilayah daerah kabupaten/kota yang bersangkutan dan mempunyai mobilitas yang cukup rendah, serta hanya melayani masyarakat di wilayah daerah kabupaten/kota yang bersangkutan;

3.      obyek dan dasar pengenaan pajak tidak bertentangan dengan kepentingan umum;

4.      obyek pajak bukan merupakan obyek pajak provinsi dan/atau obyek pajak pusat; potensinya memadai

5.      tidak memberikan dampak ekonomi yang negatif;

6.      memperhatikan aspek keadilan dan kemampuan masyarakat; dan

7.      menjaga kelestarian lingkungan.

Jika ada pajak daerah yang akan dikenakan tidak memenuhi satu saja dari rambu di atas, maka seyogyanya dipertimbangkan untuk dibatalkan pengesahannya. Secara tegas UU No. 34 tahun 2000 menyatakan adanya kewenangan pemerintah pusat untuk membatalkan pajak-pajak yang dianggap tidak memenuhi syarat.

Reformasi Birokrasi

            Salah satu langkah untuk menguatkan kapasitas fiscal adalah reformasi birokrasi. Bagaimana cara pemerintah untuk memberikan pelayanan kepada masyarakat agar terjadi reformasi yaitu perubahan agar menjadi lebih baik lagi. Pelayanan public yang dilaksanakan oleh birokrasi Pemerintah seharusnya digerakkan oleh visi dan misi pelayanan. Namun pada kenyataannya pelayanan public digerakkan oleh peraturan dan anggaran. Kinerja pelayanan public yang buruk tersebut juga disebabkan oleh peraturan yang tidak disosialisasikan kepada pengguna jasa secara jelas dan transparan yang pada akhirnya menimbulkan berbagai penyelewengan peraturan oleh aparat pelayanan. Penyelewengan peraturan tersebut tidak hanya menguntungkan aparat pelayanan itu, tetapi juga pengguna jasa yang dapat memperoleh pelayanan lebih cepat. Pelayanan public harus bersifat terbuka dan dikelola menurut sudut pandang masyarakat pengguna jasa sehingga menyiratkan hubungan yang dekat antara masyarakat pengguna jasa dan petugas pelayanan.

            Pada hakikatnya, pelayanan public dirancang dan diselenggarakan untuk memenuhi kebutuhan masyarakat pengguna jasa. Namun persepsi antara masyarakat pengguna jasa dan aparat birokrasi mengenai kualitas pelayananpublik yang efisien, transparan, pasti dan adil belum berhasil diwujudkan. Sebagai penyelenggara pelayanan public, birokrasi pemerintah gagal dalam merespon dinamika politik dan ekonomi sehingga pelayanan itu cenderung menjadi tidak efisien dan tidak responsive. Bahkan berbagai bentuk birokrasi telah berkembang dalam penyelenggaraan pelayanan public. Akibatnya, muncul banyak praktik KKN (Korupsi, Kolusi, Nepotisme) dalam penyelenggaraan pelayanan yang sangat merugikan masyarakat pengguna jasa. Kinerja pelayanan public yang buruk ini adalah hasil dari kompleksitas permasalahan yang ada di tubuh birokrasi Indonesia seperti buruknya tingkat pengambilan inisiatif dalam pelayanan public, tidak adanya sistem insentif untuk melakukan pekerjaan dan tingginya tingkat ketergantungan pada aturan formal dan petunjuk pimpinan dalam melakukan tugas pelayanan. Ketergantungan pada peraturan pada akhirnya tidak mendorong lahirnya kreativitas dalam pemberian pelayanan.

            Masih suburnya “budaya amplop” dalam penyelenggaraan pelayanan public di beberapa daerah menunjukkan bahwa bias kultur birokrasi feodal masih tetap terlihat dominasinya. Perbedaannya mungkin hanya terletak pada pihak yang pertama kali melakukan inisiatif untuk memberikan uang suap. Apabila pada masa sebelum reformasi, aparat birokrasi dapat secara terus terang meminta kepada masyarakat untuk menyediakan sejumlah uang agar pelayanannya berlangsung dengan lancar. Akan tetapi, pada masa reformasi saat ini, menurut pengakuan beberapa masyarakat, pengguna jasa, pihak masyarakat yang dituntut untuk dapat mengerti segala keinginan dari aparat birokrasi. Secara substansial, kecenderungan untuk tetap terjadinya korupsi terhadap pemberian pelayanan public masih tetap besar. Selama tidak adanya control public dan penegakan hukum yang efektif terhadap perilaku tersebut, efisiensi kinerja pelayanan public masih jauh dari harapan untuk diwujudkan.

Peningkatan Kualitas Sumber Daya Manusia

            Faktor kualitas sumber daya manusia yang relative rendah semakin menghambat pemberian pelayaan kepada masyarakat. Kualitas SDM yang rendah tersebut ditandai dengan ketidakmampuan petugas memberikan solusi kepada customer atau civil societ, kemudian masalah tentang ketidakmampuan aparatur pemerintah daerah dalam mengambil tindakan diskresi. Faktor rendahnya pendidikan para petugas pelayanan mempengaruhi pemikiran mereka bahwa semua keputusan harus berasal dari atasan dan harus berpegang teguh pada juklak atau juknis sehingga seseorang customer memerlukan pelayanan yang cepat, aparat tidak mampu memenuhinya karena harus menunggu instruksi atasan terlebih dahulu. Hal ini menyebabkan pelayanan public menjadi ememrlukan waktu pelayanan yang relative lama. Koordinasi antar unit seringkali menghambat pemberian pelayanan karena waktu yang dibutuhkan menjadi lebih lama.

            Masih belum meratanya SDM atau aparatur pemerintah daerah yang berkualitas di tiap daerah juga menjadi penghambat tersendiri. Dipelbagai daerah yang dinilai masih memilliki kekurangan dalam hal sumber daya aparatur pemerintah daerah sebagian besar terdapat di daerah Indonesia bagian timur. Sehingga jalannya desentralisasi yang menjadi tanggung jawab tiap daerah menjadi kurang maksimal dalam pemenuhannya.

            Tidak ada cara lain selain meningkatkan mutu kualitas aparatur pemerintahan daerah untuk meningkatkan kapasitas fiscal daerah. Untuk memenuhi tuntutan ini maka penyebaran SDM yang berkualitas dipelbagai daerah harus segera dilaksanakan. Peningkatan mutu SDM juga menjadi penting disini. Hal ini bisa dilakukan dengan pelbagai cara seperti pelatihan, pemenuhan standart kualitas aparatur daerah, seminar, peningkatan soft skill, dsb.